H έννοια και οι λειτουργίες της Ανοικτής Διακυβέρνησης Θεόδωρος Ν. Τσέκος Επίκουρος Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης Υπεύθυνος Μονάδας Τεκμηρίωσης και Καινοτομίας ΕΚΔΔΑ

Το ευρύτερο πλαίσιο Η «ανοικτή διακυβέρνηση» (open governance) αποτελεί μέρος ενός ευρύτερου πλαισίου θεσμικών και λειτουργικών πρωτοβουλιών καθώς και επιστημονικών προσεγγίσεων που περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, μεθόδους όπως η «μαλακή νομοθεσία» (soft law), η συνεργασιακή ρύθμιση (co-regulation) και η αυτο-ρύθμιση (self- regulation), η Ανοιχτή Μέθοδος Συντονισμού (Open Method of Coordination), και η διαφάνεια (transparency).

Mιά νέα πολιτικο-διοικητική κουλτούρα Οι προσεγγίσεις αυτές συνιστούν μέρος μιάς διαφορετικής πολιτικο-διοικητικής κουλτούρας κύρια χαρακτηριστικά της οποίας είναι –η τάση για λιγότερους και καλύτερους νόμους, –λιγότερη κρατική παρέμβαση και κανονιστική επιβολή, άρα –περισσότερη αυτό-ρύθμιση και –περισσότερη «εθελοντική» ή «συνειδητή» συμμόρφωση αλλά και –μεγαλύτερη συμμετοχή των ενδιαφερομένων στην επεξεργασία των ρυθμιστικών κανόνων που τους αφορούν

Στρατηγικοί στόχοι Η Επιτροπή παρουσίασε το 2005 τους «Στρατηγικούς στόχους » όπου ρητά αναφέρεται ότι είναι αναγκαία μια «συνεργασιακή» (partnership) προσέγγιση στην παραγωγή των δημοσίων πολιτικών προκειμένου να αντιμετωπιστεί η πολυπλοκότητα των σύγχρονων προβλημάτων. Ο συνεργασιακός αυτός χαρακτήρας, ο οποίος εμπεδώνεται μέσω της διαφάνειας και της συμμετοχής, αφορά όχι μόνο τους ενωσιακούς θεσμούς, τα εθνικά κοινοβούλια, τις κυβερνήσεις, τους κοινωνικούς εταίρους την κοινωνία των πολιτών αλλά και τους πολίτες ως άτομα.

Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία για την Διαφάνεια Η Επιτροπή παρουσίασε το 2006 μια Πράσινη Βίβλο με αντικείμενο την διαφάνεια (Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία για την Διαφάνεια -“European Transparency Initiative”). –Σε αυτήν υπογραμμίζεται -με αναφορά στους «Στρατηγικούς στόχους » - ότι η διαβούλευση και η συμμετοχή αποτελούν ουσιαστικά συστατικά μιάς συνεργασιακής διακυβέρνησης. Ταυτόχρονα η ενισχυμένη διαφάνεια των ασκούμενων πολιτικών πρέπει να επιτρέπει τον έλεγχο και την λογοδοσία ενισχύοντας την διοικητική νομιμοποίηση. Ως άξονες της διαφάνειας τίθενται –η δημοσιοποίηση της διοικητικής πληροφορίας –η εκτενής διαβούλευση με όλους τους εταίρους (stakeholders) και –η σε βάθος εκτίμηση των κανονιστικών επιπτώσεων πριν από την εκδήλωση της νομοθετικής πρωτοβουλίας

Έκθεση της επιτροπής Mandelkern για την δημόσια διαβούλευση –να πραγματοποιείται στο ξεκίνημα της διαδικασίας όταν οι εναλλακτικές παραμένουν ανοικτές –να γνωστοποιηθεί εκτενώς και να προσελκύσει μετέχοντες από το ευρύτερο δυνατό φάσμα ενδιαφερομένων, να πραγματοποιηθεί μέσα από διαδικασίες διαφανείς και να μην εκφυλισθεί σε τυπικό τελετουργικό. –να συμπεριλάβει όλους τους εξ αντικειμένου επηρεαζόμενους τόσο εκείνους που διαθέτουν οργανωμένη έκφραση όσο και τις διάσπαρτες και αδόμητες κατηγορίες εμπλεκομένων. –να διαρκέσει μιάν εκ των προτέρων καθορισμένη περίοδο, ανάλογη προς την φύση του υπο συζήτηση θέματος και στην διαθεσιμότητα των συμμετεχόντων –να υιοθετήσει μιά μεθοδολογία διαλόγου που θα διευκολύνει την συμμετοχή και θα είναι γόνιμη και αξιόπιστη σε ιδέες και συμπεράσματα –να συνοδεύεται από τεκμήρια ότι οι απόψεις που κατατέθηκαν και τα συμπεράσματα που εξήχθησαν επηρέασαν όντως τον σχεδιασμό της κανονιστικής ή άλλης μορφής παρέμβασης

Η εφαρμογή στην Ελλάδα Εκθέσεις Σπράου (1997)και ΟΟΣΑ (2001) Η εγκύκλιος του Πρωθυπουργού (2006) – Πρότυπο ΓΓΚ: Διαφάνεια - Κοινωνική συμμετοχή: τους κοινωνικούς εταίρους και εν γένει τα ενδιαφερόμενα μέρη που κλήθηκαν να λάβουν μέρος στην διαβούλευση για την προτεινόμενη ρύθμιση, τόπο, τον χρόνο και τη διάρκεια της διαβούλευσης, τους συμμετέχοντες σε αυτήν, και τη διαδικασία διαβούλευσης που επελέγη, αποτελέσματα της διαβούλευσης, κυριότερες απόψεις που εκφράστηκαν

Η πρόβλεψη της διαβούλευσης στον Κανονισμό της Βουλής Το άρθρo 85 του Κανονισμού της Βουλής με αντικείμενο την κατάθεση και το περιεχόμενo νομοσχεδίων και πρoτάσεων νόμων, προβλέπει για πρώτη φορά την τυπική υποχρέωση διαβούλευσης. Σύμφωνα με το άρθρο αυτό τα νομοσχέδια και oι πρoτάσεις νόμων κατατίθενται στη Βoυλή πρέπει να συνοδεύονται υποχρεωτικά, πλην ειδικών περιπτώσεων από έκθεση αξιολόγησης των συνεπειών της ρύθμισης και από έκθεση επί της δημόσιας διαβούλευσης που έχει προηγηθεί της κατάθεσής τους.

Εξαιρέσεις του άρθρου 85ΚτΒ Έκθεση αξιολόγησης και έκθεση δημόσιας διαβούλευσης δεν απαιτούνται εάν το νομοσχέδιο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των ειδικών νομοθετικών διαδικασιών των άρθρων –111ΚτΒ σύμφωνα με το οποίο συνιστώνται ειδικές επιτρoπές για τη σύνταξη κωδίκων ή για την κωδικoπoίηση διατάξεων, –112 ΚτΒ όπου κυρώνονται διεθνείς συνθήκες ή διεθνείς συμβάσεις, –114 ΚτΒ για νομοσχέδια και πρoτάσεις νόμων πoυ έχoυν ψηφιστεί και αναπέμπoνται στη Boυλή σύμφωνα με τις διατάξεις τoυ άρθρoυ 42 τoυ Συντάγματoς με πρωτοβουλία τoυ Πρoέδρoυ της Δημoκρατίας και –123 ΚτΒ για την ψήφιση τoυ πρoϋπoλoγισμoύ, τoυ απoλoγισμoύ και τoυ γενικoύ ισoλoγισμoύ τoυ Kράτoυς ή εάν το νομοσχέδιο έχει χαρακτηριστεί από την Κυβέρνηση ως κατεπείγον. Στην τελευταία περίπτωση απαιτείται να συνοδεύεται από συνοπτική έκθεση αξιολόγησης.

Η πλατφόρμα OpenGov Τον Νοέμβριο του 2009 ξεκίνησε την λειτουργία της η δικτυακή πλατφόρμα OpenGov. Την ευθύνη ανάπτυξής της και λειτουργίας της είχε η Ομάδα Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης του Γραφείου του Πρωθυπουργού. Το πλαίσιο λειτουργίας της υπήρξε μέχρι τον Αύγουστο του 2011 άτυπο. Με το Νόμο 4002/2011, ΦΕΚ 180Α/ , Άρθρο 68, παρ. 7, η Μονάδα Τεκμηρίωσης και Καινοτομιών του ΕΚΔΔΑ αναλαμβάνει να μεριμνά για την καλή λειτουργία διαχείριση και τεχνική υποστήριξη του δικτυακού τόπου ανάρτησης των προσκλήσεων εκδήλωσης ενδιαφέροντος για θέσεις μετακλητών του δημοσίου τομέα, καθώς και των σχεδίων νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων που τίθενται σε δημόσια διαβούλευση

Το Νομοσχέδιο για την Ρυθμιστική Διακυβέρνηση Το Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης εισήγαγε από στην Βουλή σχέδιο νόμου με τίτλο « Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης» το οποίο βρίσκεται σε διαδικασία ψήφισης Το νομοσχέδιο αυτό συνιστά για την Ελλάδα την πρώτη απόπειρα συστηματικής και θεσμικά «σκληρής» ρύθμισης του πεδίου της διαβούλευσης που απετέλεσε μέχρι τώρα αντικείμενο «χαλαρών» ρυθμίσεων.

Το Νομοσχέδιο για την Ρυθμιστική Διακυβέρνηση Το Άρθρο 8 του νομοσχεδίου αφορά τα θέματα διαβούλευσης για τα οποία εισάγονται οι ακόλουθες ρυθμίσεις: –1. Η διαβούλευση επιτυγχάνεται με τη δημοσιοποίηση, με πρόσφορα μέσα, της σχεδιαζόμενης ρύθμισης, με σκοπό την έγκαιρη ενημέρωση και συμμετοχή σε αυτήν των πολιτών, κοινωνικών φορέων και κάθε ενδιαφερόμενου. Υπόχρεος για την κίνηση της διαδικασίας διαβούλευσης είναι ο έχων την νομοθετική πρωτοβουλία Υπουργός. –2. Η διαβούλευση επί των νομοσχεδίων γίνεται και μέσω του δικτυακού τόπου οπότε ολοκληρώνεται σε δύο φάσεις, οι οποίες μπορούν να λαμβάνουν χώρα ταυτόχρονα: –α) Η πρώτη φάση της διαβούλευσης διαρκεί τουλάχιστον δύο (2) εβδομάδες. Αντικείμενο της διαβούλευσης είναι η ενημέρωση και η παροχή δυνατότητας σχολιασμού σχετικά με το στόχο και το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα της σχεδιαζόμενης ρύθμισης, οι εναλλακτικές επιλογές, τα κόστη, τα οφέλη και οι διακινδυνεύσεις που ενδέχεται να προκύψουν από αυτήν. –β) Η δεύτερη φάση διαρκεί τουλάχιστον τρεις (3) εβδομάδες. Κατά τη δεύτερη φάση της διαβούλευσης αναρτάται στον δικτυακό τόπο προσχέδιο των διατάξεων του νομοσχεδίου και παρέχεται η δυνατότητα κατ’ άρθρον σχολιασμού.

Το Νομοσχέδιο για την Ρυθμιστική Διακυβέρνηση 3. Η διαβούλευση μπορεί να διακοπεί καθώς και να συντμηθεί ή να επιμηκυνθεί ο χρόνος της με πρωτοβουλία του οικείου Υπουργού για επαρκώς τεκμηριωμένους λόγους, οι οποίοι αναφέρονται στην έκθεση επί της δημόσιας διαβούλευσης που συνοδεύει τη ρύθμιση. 4. Το Γραφείο Νομοθετικής Πρωτοβουλίας [το οποίο συγκροτείται σε κάθε Υπουργείο] συντάσσει έκθεση, στην οποία παρουσιάζονται ομαδοποιημένα τα σχόλια και οι προτάσεις όσων έλαβαν μέρος στη διαβούλευση και τεκμηριώνεται η ενσωμάτωσή τους ή μη στις τελικές διατάξεις. Η έκθεση αναρτάται στον δικτυακό τόπο που έλαβε χώρα η διαβούλευση και αποστέλλεται με ηλεκτρονικό ταχυδρομείο στις ηλεκτρονικές διευθύνσεις από τις οποίες προήλθαν τα σχόλια.