: REGULATORY FRAMEWORK FOR GREEK PORTS Task Force Greece –European Commission Some Thoughts on the Evolution of Greek Ports in the Post-crisis Era Professor HE Haralambides Erasmus University Rotterdam Piraeus Port Authority, October 1, 2012

Αυτά που θα σας πω βασίζονται σε τόμους τόμων βιβλιογραφίας και τριαντάχρονης εμπειρίας και δεν είναι σκέψεις της στιγμής ούτε εκφάνσεις κάποιας ιδεοληψίας που δεν υπάρχει ούτως ή άλλως, εκτός από την πίστη μου στην αποτελεσματικότητα των αγορών, κάτω από τον αυστηρό ρυθμιστικό έλεγχο του Κράτους. Το κράτος μπορεί και πρέπει να είναι ιδιοκτήτης ( π. χ. υποδομών ) και, συχνά, ( έμμεσα ) παραγωγός ( π. χ. υπηρεσίες υγείας ) αλλά ο ( κακός ) επιχειρηματικός του ρόλος οφείλει πλέον να παραχωρείται εκεί όπου υπάρχει η τεχνογνωσία του ‘ επιχειρείν ’. Γνωρίζω ότι πολλά έχουν προηγηθεί της σημερινής ημερίδας, για τα οποία δεν είμαι ενήμερος, καταλαβαίνω όμως πως ο προβληματισμός επικεντρώνεται σε τρία σημεία, και είναι ως εκ τούτου αυτά στα οποία θα αναφερθώ με γενικούς όρους :  Ιδιωτικοποιήσεις - μετοχοποιήσεις - παραχωρήσεις  Ενοποίηση λιμενικών αρχών  Ανεξάρτητη ρυθμιστική αρχή λιμένων

Ευχαριστώντας τον Δημήτρη Θεολογίτη για την πρόσκλησή του να συμμετάσχω στην ημερίδα αυτή, και μετά από πρόσφατη συζήτησή μας στις Βρυξέλλες, εγκατέλειψα τον αρχικό τίτλο της παρουσίασης μου, όπως αναφέρεται στο πρόγραμμα. Λίγα λόγια όμως, έστω και σε γενικές γραμμές, πρέπει να λεχθούν για τις μεγάλες διαφορές Βορρά - Νότου στο αντικείμενο των λιμένων ( και όχι μόνον ).

Οι διαφορές μεταξύ ευρωπαϊκού βορρά και νότου είναι σημαντικές, σε όρους αποτελεσματικότητας, οργανωτικών σχημάτων και διαχείρισης. Τα αποτελέσματα αυτών των διαφορών είναι ορατά και ο νότος χάνει στη σύγκριση. Αυτό έχει οδηγήσει σε ‘ χαρακτηρισμούς ’, συχνά γλαφυρούς, του ευρωπαϊκού νότου, ιδιαίτερα από ‘ τεχνοκράτες ’ που αδυνατούν να καταλάβουν την ιστορική διαδικασία οικονομικής ανάπτυξης.

Για να εξηγηθεί αυτό πρέπει πρώτα να εξηγηθεί ο ιστορικός ρόλος των λιμανιών που δεν είναι άλλος από αυτόν της υποδομής : Το βασικό συστατικό της όποιας οικονομικής ανάπτυξης, και το θεμέλιο για την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα. Έτσι, ο ρόλος των λιμανιών παραδοσιακά απαιτούσε την ισχυρή παρουσία του κράτους, μιας και οι επιπτώσεις από τη λειτουργία των λιμανιών είχαν περισσότερο κοινωνικοοικονομικά, παρά ιδιωτικοοικονομικά αποτελέσματα.

Δεν θα πρέπει να ξεχνάμε όμως πως, μέχρι πρόσφατα, ο ρόλος του κράτους στον ευρωπαϊκό βορρά ήταν επίσης πρωταγωνιστικός, οι λιμενικές επενδύσεις εξολοκλήρου δημόσιες, και η διαχείριση των λιμανιών αρμοδιότητα της δημοτικής αρχής και ιδιοκτησία του Κράτους ! Η κριτική λοιπόν κατά του Ευρωπαϊκού νότου θα πρέπει να γίνεται μέσα από τη σωστή προοπτική, διαφορετικά γίνεται ή ίδια ‘ γλαφυρή ’.

Μετά τον δεύτερο ΠΠ, ο βορράς αναπτύχθηκε αλματωδώς και φυσικά πέρασε σε ιδιωτικοοικονομικά μοντέλα ιδιοκτησίας και διαχείρισης, σε σύγκριση με το νότο του οποίου η σε υστέρηση ανάπτυξη απαιτεί ακόμα την ουσιαστική παρουσία του κράτους. Στο μετασχηματισμό των βορείων λιμανιών συνετέλεσε και ο ερχομός του εμπορευματοκιβωτίου που είχε καθαρά ιδιωτικοοικονομικά χαρακτηριστικά. Η ταχύτερη πρόοδος και εδώ έγινε όχι τόσο λόγο μεγαλύτερης αποτελεσματικότητας, αλλά γιατί τα βορειο - ευρωπαϊκά λιμάνια βρίσκονται εγγύτερα στα ευρωπαϊκά κέντρα παραγωγής και κατανάλωσης, και έχουν επίσης την τύχη να βρίσκονται στις εκβολές σημαντικών πλοηγήσιμων ποταμών.

Για ένα επιτυχημένο πρόγραμμα οικονομικών μεταρρυθμίσεων, είναι ουσιαστικό να γίνει πλήρως κατανοητή στο λαό η διαφορά μεταξύ των δύο αυτών όρων. Θυμάμαι γλαφυρότατα, με την παραχώρηση της Cosco, πολιτικούς σκαρφαλωμένους στα συρματοπλέγματα του λιμανιού, και πρωθυπουργούς εν μέσω δακρυγόνων να ωρύονται για την πώληση των « κοσμημάτων του στέμματος ».

Η λέξη ‘ ιδιωτικοποίηση ’ χρησιμοποιείται συχνά με λάθος τρόπο, από άγνοια ή πρόθεση, και οδηγεί συχνά σε παρεξηγήσεις και κοινωνική τριβή. Αυτό έχει συμβεί πολλές φορές στην Ελλάδα και έχει οδηγήσει στην ακύρωση σημαντικών σχεδίων και προγραμμάτων.

Καθαρή ιδιωτικοποίηση, με άλλα λόγια η μεταφορά του ιδιοκτησιακού καθεστώτος από τον δημόσιο στον ιδιωτικό τομέα, απαντάται μόνο στην Αγγλία ( και σε κάποιο βαθμό στην Αυστραλία ) και υιοθετήθηκε από την κυρία Θάτσερ για ιδεολογικούς μάλλον παρά οικονομικούς λόγους. Πολλά μπορούν να λεχθούν για τον τρόπο με τον οποίο εφαρμόστηκε ( και τα αποτελέσματα του μοντέλου αυτού ) αλλά θα πω μόνο τούτο : Μέσα σε ένα και μόνο χρόνο, η αξία των μετοχών των νέων ιδιοκτητών αυξήθηκε κατά 800%. Απλά, δημόσια μονοπώλια μετεξελίχθησαν σε ιδιωτικά, και δημόσια ιδιοκτησία – πόροι φορολογουμένων - μεταφέρθηκε, άκριτα, σε επιλεγμένα ιδιωτικά χέρια.

Στην Ελλάδα, ένα τέτοιο μοντέλο είναι καταδικασμένο να αποτύχει. Ο λόγος είναι απλούστατος : τα Ελληνικά λιμάνια – και η Ελληνική νομοθεσία - έχουν έντονο περιφερειακό αναπτυξιακό χαρακτήρα και είναι σίγουρο πως ούτε το εγχώριο, ούτε το ξένο κεφάλαιο θα δείξουν ενδιαφέρον για την απόκτηση της ιδιοκτησίας και διαχείρισης ‘ περίπλοκων οργανισμών ’ που στο καλάθι τους έχουν τόσο φιλέτο, όσο και κόκκαλο.

Είναι γεγονός ότι ό όρος ‘ παραχώρηση ’ είναι ακόμα ασαφής σε πολλές πτυχές του, και η « ασάφεια » αυτή συχνά προβάλλεται ( για να μην πω δημιουργείται ) από όσους αντιδρούν στη φυσιολογική αυτή μετεξέλιξη των λιμανιών. Αλλά η παραχώρηση δεν είναι τίποτε άλλο από την « ενοικίαση » δημόσιας περιουσίας, με το δημόσιο να παραμένει ο αδιαμφισβήτητος ιδιοκτήτης. Δεν μπαίνει λοιπόν πουθενά το θέμα της ‘ πώλησης ’.

Αυτό που έχει λοιπόν σημασία στην πραγματικότητα, είναι όχι η « φύση » του συμβολαίου ( παραχώρησης ) αυτού καθεαυτού, αλλά οι « όροι » του συμβολαίου. Γιατί όπως παντού, έτσι κι εδώ, υπάρχουν καλά και κακά συμβόλαια και μια κακή παραχώρηση είναι χειρότερη από μία καλή πώληση. Η Θεωρία των Συμβολαίων και η νομική τους αντιμετώπιση συνθέτουν βιβλιοθήκες ολόκληρες βιβλιογραφίας και εξειδικευμένης σπουδής, ιδιαίτερα η οικονομική ‘ ερμηνεία ’ των όρων του συμβολαίου που είναι άλλωστε και το μυστικό μιας επιτυχημένης παραχώρησης.

Προσωπικά, και χωρίς ουδεμία πρόθεση διεκδίκησης του ‘ αλάθητου ’, πιστεύω πως οι ακόλουθοι είναι οι πιο σημαντικοί παράμετροι των λιμενικών παραχωρήσεων, στους οποίους θα αναφερθώ με λίγα μόνο λόγια στη συνέχεια :  Επιμερισμός κινδύνου ( σταθερές - μεταβλητές τιμές )  Διάρκεια (20-30 χρόνια και όχι παραπάνω !)  Δικαίωμα ( αυτόματης ) παράτασης δεν θα πρέπει να υπάρχει (sunk costs / information asymmetry)  Επιχειρησιακό σχέδιο ( υποβολή σε peer review)  Ρήτρες παραγωγής ( σύνδεση με μίσθωμα )  Ρυθμιστικός έλεγχος τιμών ( ελλείψει ανταγωνισμού ): price cap or cost control? Φυσικά το πρώτο !  Θετικές τοπικές επιπτώσεις ( παράδειγμα παραχώρησης κρουαζιέρας στο Μπρίντιζι )

Η ιδέα αυτή συζητείται σε πολλές Ευρωπαϊκές χώρες, και στην Ιταλία. Το άμεσο αποτέλεσμα ενός τέτοιου βήματος είναι πρωτίστως ‘ ταμειακό ’ και δευτερευόντως εξορθολογιστικό. Τεχνικές και οικονομικές υπηρεσίες μπορούν να συγκεντρωθούν, ενώ υπηρεσίες ασφάλειας και γενικής διαχείρισης οφείλουν να μείνουν αποκεντρωμένες. Ανεξάρτητα όμως από τον ‘ τύπο ’ που συχνά αποβλέπει στη δημιουργία εντυπώσεων και μόνο, στην πράξη οι λιμενικές αρχές συνεργάζονται ούτως ή άλλως σε περιφερειακό επίπεδο ( συντονισμός επενδύσεων ) και σε εθνικό επίπεδο ( ανακατανομή λιμενικών εισοδημάτων και επιδοτήσεων ).

Η ενοποίηση λιμενικών αρχών οφείλει πρώτιστα να αποβλέπει στον καλύτερο σχεδιασμό των λιμενικών επενδύσεων στα όμορα λιμάνια ενός ‘ δικτύου λιμένων ’. (port network). Για να γίνει όμως αυτό απαιτείται η ένταξη του λιμενικού σχεδιασμού στον ευρύτερο σχεδιασμό περιφερειακής και εθνικής οικονομικής ανάπτυξης ( π. χ. Ιαπωνία, Αμερική, Κορέα ). Διαφορετικά, η ενοποίηση λιμενικών αρχών θα είναι απλά ‘ άσκηση επί χάρτου ’.

Με δεδομένη τη σημασία των λιμένων για τις τοπικές κοινωνίες, η ενοποίηση λιμενικών αρχών είναι σίγουρο πως θα προκαλέσει τριβές τόσο ανάμεσα στους τοπικούς πολιτικούς όσο και ανάμεσα στις κοινωνίες τις ίδιες, ιδιαίτερα αν δεν υπάρχει ένα σχέδιο (master plan) που να προβλέπει την ισόρροπη ανάπτυξη των λιμανιών και των τοπικών κοινωνιών. Το σχέδιο αυτό πρέπει να κατατεθεί σε κοινωνικό διάλογο πριν την οποιαδήποτε απόπειρα ενοποίησης.

Στην πράξη, ισόρροπη ανάπτυξη δεν μπορεί να υπάρξει. Ο οποιοσδήποτε σχεδιασμός λιμενικών επενδύσεων πρέπει να λάβει υπόψη τα συγκριτικά πλεονεκτήματα του κάθε λιμανιού όπως αυτά διαμορφώθηκαν ιστορικά. Εδώ ελλοχεύει ο κίνδυνος κερδοφόρα λιμάνια να χρηματοδοτούν επενδύσεις ( συνήθως προωθούμενες με πολιτικά κριτήρια ) μη κερδοφόρων λιμανιών και αυτό δεν είναι αποδεκτό από τις τοπικές κοινωνίες ( παράδειγμα Μπρίντιζι - Μπάρι ). Σε τέτοιες περιπτώσεις θα πρέπει ένα μέρος των εσόδων του ‘ ευνοούμενου ’ λιμανιού να επιστρέφει, με κάποιο τρόπο, στο λιμάνι / κοινωνία που το ‘ χρηματοδότησαν ’.

Είναι σημαντικό, στη διοίκηση των « νέων » λιμενικών αρχών, να μην αντιπροσωπεύονται τοπικά συμφέροντα, ιδιωτικά ή δημόσια. Τα διοικητικά συμβούλια των λιμενικών αρχών, θα πρέπει να είναι ολιγομελή, απαρτιζόμενα αποκλειστικά από τεχνοκράτες. Εποπτικά συμβούλια από stakeholders μπορεί και πρέπει να υπάρχουν αλλά με σαφέστατο καθορισμό των καθηκόντων τους, ιδιαίτερα όσον αφορά στη δυνατότητά των μελλών τους να επεμβαίνουν, προσωπικά ή ομαδικά ( δηλ. μέσω ψηφοφορίας ), στη διοίκηση του οργανισμού.

Μια τέτοια ανεξάρτητη αρχή δεν υπάρχει πουθενά στον κόσμο, και θα ήταν λάθος να δημιουργηθεί και στη χώρα μας, έστω και αν συμπεριλαμβάνει την ακτοπλοΐα στις αρμοδιότητές της. Μια τέτοια αρχή ( Ρυθμιστική Αρχή Θαλασσίων Ενδο - επικοινωνιών – ΡΑΘΕ ) είχε δημιουργηθεί, με οικτρά αποτελέσματα, πριν μερικά χρόνια, στα πλαίσια του προγράμματος ΣΕΘΑΜ ( ακτοπλοϊκός σχεδιασμός του Αιγαίου ) όπου προήδρευα της επιτροπής διεθνών εμπειρογνωμόνων. Όπως τότε, έτσι και τώρα, είμαι κάθετα αντίθετος στην ιδέα αυτή.

Από πλευράς οικονομικής τους αντιμετώπισης, τα λιμάνια δεν διαφέρουν σε τίποτε από την οποιαδήποτε άλλη οικονομική δραστηριότητα. Η ρύθμισή τους οφείλει να χρησιμοποιήσει την τεχνογνωσία και τις οικονομίες κλίμακας της Επιτροπής Ανταγωνισμού, η αναβάθμιση της οποίας έχει υπάρξει ανεκπλήρωτη υπόσχεση όλων των κυβερνήσεων τα τελευταία 40 χρόνια. Είναι πλέον άκρως μη αποδεκτό από τον λαό να βλέπει τις τιμές στα σημερινά επίπεδα, στο μέσον της βαθύτερης κρίσης στην ιστορία της χώρας. Εκτός βέβαια αν οι επίμονα παραμένουσες υψηλά τιμές εννοούνται σαν μια ( συγκεκαλυμμένη ) εσωτερική υποτίμηση δεδομένου του αποτελέσματός τους στο ύψος των πραγματικών μισθών και ημερομισθίων.