Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών Νομική Σχολή Ενιαίο ΠΜΣ Δίκαιο Ενέργειας Αικατερίνη Ν. Ηλιάδου Επικ. Καθηγήτρια Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ Αθήνα, 13.12.2016

Έννοια «ρύθμισης» Διασφάλιση δημοσίου συμφέροντος, στάθμιση στρατηγικών στόχων, «εσωτερικοποίηση εξωτερικοτήτων»: Δημόσια παρέμβαση Όμως, όχι όπως στο παρελθόν! (Διοίκηση ΔΕ μονοπωλιακής φύσεως, έγκριση τιμολογίων, επιβολή επενδύσεων) – άρα προσαρμογή και από άποψη θεσμών Απόδοση στην ελληνική του όρου «regulation» Εννοιολογική ασάφεια

3 θεωρητικές προσεγγίσεις κάθε μηχανισμός επηρεασμού συμπεριφορών, ανεξαρτήτως του εάν προέρχεται από το ίδιο το κράτος ή από άλλη πηγή, όπως για παράδειγμα από την ίδια τη λειτουργία της ελεύθερης αγοράς (αυτορρύθμιση) θέσπιση και εφαρμογή επιτακτικών ή απαγορευτικών κανόνων δικαίου, με τους οποίους καθορίζονται συμπεριφορές σε σχέση με συγκεκριμένη κοινωνική ύλη σύνολο μεθόδων δημόσιας παρέμβασης, οι οποίες εφαρμόζονται αποβλέποντας στην επίτευξη προκαθορισμένων αποτελεσμάτων και στόχων και οι οποίες επενεργούν στην κοινωνική ύλη, κατά τρόπο ώστε να επηρεάζεται ορισμένη κοινωνική ή επιχειρηματική συμπεριφορά – τύπος διοίκησης με «προγραμματικό, κατευθυντήριο, διαπλαστικό» χαρακτήρα (Δαγτ, ΓενΔ, 32)

Στοιχεία έννοιας Δημόσια παρέμβαση σε ορισμένο κύκλο ιδιωτικής δραστηριότητας, η οποία εκδηλώνεται με την λήψη και εφαρμογή αποφάσεων από φορείς που ασκούν δημόσια εξουσία Όχι μόνον κανόνες δικαίου, αλλά και άλλες μορφές παρέμβασης: πχ συμβάσεις, μηχανισμοί εμπορεύσιμων δικαιωμάτων Η δημόσια παρέμβαση αποβλέπει στο να επηρεάσει και να κατευθύνει τη συμπεριφορά των ιδιωτών και δεν την υποκαθιστά Η δημόσια παρέμβαση αποβλέπει στην επιδίωξη συγκεκριμένων, προκαθορισμένων εκάστοτε στόχων πολιτικής

Συνέπειες Όχι κατ’ ανάγκη νέα μέσα δράσης – αλλά, σύνδεση με στόχους Μηχανισμοί ex ante επηρεασμού συμπεριφορών και μεθόδοι ex post ελέγχου και κύρωσης Όχι μόνο για την ενέργεια ή ανάλογες βιομηχανίες δικτύου Όχι μόνον οι ρυθμιστικές αρχές – αλλά ιδιαίτερη σημασία ως μορφή οργάνωσης δημόσιας διοίκησης στις απελευθερωμένες αγορές

Κατηγορίες ρύθμισης Οικονομική ρύθμιση: διασφάλιση ομαλής λειτουργίας της αγοράς Ευρεία έννοια Στενή έννοια: φυσικό μονοπώλιο και κίνδυνος αστοχίας της αγοράς Κοινωνική ρύθμιση: επίτευξη στόχων κοινωνικής πολιτικής (πρότυπα ποιότητας, ΥΚΩ) Τεχνική ρύθμιση: πχ. τεχνική διασύνδεση και διαλειτουργικότητα

Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (ΡΑΕ) Οργάνωση – Θεσμικά χαρακτηριστικά - Αρμοδιότητες – Έλεγχος πράξεων (www.rae.gr)

Σύσταση ΡΑΕ Ν. 2773/1999: Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή (ρητώς) Έναρξη λειτουργίας: θέρος 2000 Η τρέχουσα οργάνωση και λειτουργία διαμορφώθηκε κατόπιν τροποποιήσεων του ιδρυτικού νόμου Συλλογικός χαρακτήρας - 7 μέλη (1 Πρόεδρος, 2 Αντιπρόεδροι), με ειδικούς κανόνες λειτουργίας (Ειδικός τυπικός νόμος και Κανονισμός Εσωτερικής Λειτουργίας και Διαχείρισης – ΠΔ 139/2001) Επικουρείται από «Γραμματεία», η οποία στελεχώνεται με ειδικούς επιστήμονες και διοικητικό προσωπικό (Διοικητική υποδομή – υποστήριξη, όχι η ΡΑΕ)

Δίκαιο ΕΕ (Οδ. 96/92/ΕΚ) κατά τη σύσταση της ΡΑΕ Άρθρο 20 παρ. 3 Τα κράτη μέλη ορίζουν αρμόδια αρχή, που πρέπει να είναι ανεξάρτητη από τα συμβαλλόμενα μέρη, για την επίλυση διαφορών σχετικών με τις εν λόγω συμβάσεις και διαπραγματεύσεις. Αυτή η αρχή επιλύει ιδίως τις διαφορές που αφορούν τις συμβάσεις, τις διαπραγματεύσεις και την άρνηση πρόσβασης και αγοράς. Άρθρο 22 Τα κράτη μέλη δημιουργούν κατάλληλους και αποτελεσματικούς μηχανισμούς για τη ρύθμιση, τον έλεγχο και τη διαφάνεια, προκειμένου να αποφεύγεται κάθε κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης, και δη εις βάρος των καταναλωτών, καθώς και κάθε εξοντωτική συμπεριφορά. Οι μηχανισμοί αυτοί λαμβάνουν υπόψη τις διατάξεις της συνθήκης, και ιδίως το άρθρο 86.

Νομική φύση ΡΑΕ (Ν.2773/1999) Άρθρο 4 Ν.2773/1999: «Σύσταση της Ρ.Α.Ε. (1) Συνιστάται ανεξάρτητη διοικητική αρχή με την επωνυμία Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (Ρ.Α.Ε) και έδρα την Αθήνα. (2) Η Ρ.Α.Ε. έχει διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και εποπτεύεται από τον Υπουργό Ανάπτυξης ως προς τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεών της και την κίνηση πειθαρχικού ελέγχου κατά των μελών της. (...) (8) Τα μέλη της P.Α.Ε. είναι ανώτατοι κρατικοί λειτουργοί με πλήρη απασχόληση και έχουν προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία. (16) Τα μέλη της Ρ.Α.Ε. δεν επιτρέπεται, για τρία (3) έτη μετά τη λήξη της θητείας τους, με οποιονδήποτε τρόπο, να είναι εταίροι, μέτοχοι, μέλη διοικητικού συμβουλίου, τεχνικοί ή άλλοι σύμβουλοι ή να απασχολούνται, με ή χωρίς αμοιβή, με έμμισθη εντολή ή με οποιαδήποτε έννομη σχέση, σε εταιρεία ή επιχείρηση των οποίων οι δραστηριότητες υπάγονται, άμεσα ή έμμεσα, στον έλεγχο και την εποπτεία της Ρ.Α.Ε(...)

Ερμηνεία ΝΣΚ Γνμδ 458/2002: ΝΣΚ Γνμδ 384/2004: ΝΣΚ Γνμδ 76/2007: Δεν εφαρμόζονται ως προς τη ΡΑΕ οι διατάξεις του Ν.2286/1995 «Προμήθειες Δημοσίου Τομέα» - ΕΠΠ αλλά οι ειδικές διατάξεις που θεσπίζονται με Κανονισμό ΡΑΕ Στερείται ιδίας νομικής προσωπικότητας, εντάσσεται στο νομικό πρόσωπο του κράτους και αποτελεί αναθέτουσα αρχή κατά την έννοια του Δικαίου ΕΕ ΝΣΚ Γνμδ 384/2004: Διάκριση από συνταγματικά κατοχυρωμένες ΑΑ – δεν καλύπτεται «Εποπτεία» Υπουργού = κατασταλτικός έλεγχος νομιμότητας όλων των πράξεών της ΡΑΕ = αρμοδιότητα ακύρωσης Η λειτουργική ανεξαρτησία διαστέλλεται από τον έλεγχο επί των πράξεων Ιεραρχικός έλεγχος άλλως εποπτεία ΝΣΚ Γνμδ 76/2007: Δεν υπάρχει πεδίο εφαρμογής των απαγορεύσεων του ά. 4 παρ. 16 Ν.2773/1999 προκειμένου για επιλογή μέλους της ΡΑΕ ως μέλους ΔΣ της ΔΕΣΦΑ

Εξέλιξη δικαίου ΕΕ - Παράδειγμα - Οδ. 2009/72: Κεφ. ΙΧ (3 άρθρα) Άρθρο 35: Διορισμός και ανεξαρτησία των ρυθμιστικών αρχών Τουλάχιστον μία εθνική ρυθμιστική αρχή / κράτος μέλος Διασφάλιση νομικού διαχωρισμού Λεπτομερείς εγγυήσεις ανεξαρτησίας – μεταξύ άλλων: «5. Για να προστατεύσουν την ανεξαρτησία της ρυθμιστικής αρχής, τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ιδίως ότι: α) η ρυθμιστική αρχή μπορεί να λαμβάνει αυτόνομες αποφάσεις, ανεξάρτητα από κάθε πολιτικό οργανισμό, και να διαθέτει ξεχωριστές ετήσιες δημοσιονομικές προβλέψεις, με αυτονομία ως προς την εκτέλεση του προϋπολογισμού, και επαρκείς ανθρώπινους και οικονομικούς πόρους για την εκτέλεση των καθηκόντων της, και (...)» Άρθρο  36: Γενικοί στόχοι των ρυθμιστικών αρχών Ιδιαίτερη σημασία στο πλαίσιο εσωτερικής αγοράς

Ν.4001/2011 Άρθρο 5: Νομική φύση της ΡΑΕ – «Η ΡΑΕ είναι ανεξάρτητη ρυθμιστική αρχή με έδρα την Αθήνα, έχει νομική προσωπικότητα και παρίσταται αυτοτελώς σε δίκες που έχουν ως αντικείμενο πράξεις ή παραλείψεις της ή έννομες σχέσεις που την αφορούν. Η ΡΑΕ υπόκειται μόνο σε κοινοβουλευτικό και σε δικαστικό έλεγχο.» Άρθρο 6: Διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια ΡΑΕ «1. Η ΡΑΕ έχει διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και δικό της προϋπολογισμό, κατά την εκτέλεση του οποίου διαθέτει πλήρη αυτονομία. 2. Ο προϋπολογισμός της ΡΑΕ προσαρτάται στον προϋπολογισμό του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής και η εκτέλεση του παρακολουθείται από την Επιτροπή του Απολογισμού και του Γενικού Ισολογισμού του Κράτους και ελέγχου της εκτέλεσης του Προϋπολογισμού του Κράτους, όπως ορίζεται από τον Κανονισμό της Βουλής. (...)» Κεφ. Γ’ – καταγραφή αρμοδιοτήτων ΡΑΕ: ασφάλεια εφοδιασμού (12), αδειοδότηση (13), ανάπτυξη υποδομών φυσικού μονοπωλίου (14), θέματα φυσικού μονοπωλίου, διασυνδέσεις, παρακολούθηση αγοράς

Συνέπειες νομικής προσωπικότητας; Θέμα ενεργητικής νομιμοποίησης των ρυθμιστικών αρχών προκειμένου για ενδεχόμενη δικαστική αμφισβήτηση πράξεων της Διοίκησης που τις αφορούν ή που προσβάλλουν τα έννομα συμφέροντά τους Πρόβλημα ενδοστρεφούς δίκης: Αρχή ενότητας δημόσιας διοίκησης Ρητή πρόβλεψη δυνατότητας στο νόμο ενόψει της διοικητικής αυτοτέλειας που αναγνωρίζεται στις ρυθμιστικές αρχές, μπορεί να μην δημιουργείται ενδοστρεφής δίκη, όταν προσβάλλονται από αυτές πράξεις της κεντρικής διοίκησης (πχ ΟΤΑ); + απαιτείται σαφές κριτήριο για οριοθέτηση δυνατοτήτων δικαστικής προσβολής

Οικονομική αυτοτέλεια ΡΑΕ Αυτοχρηματοδοτούμενο ΔΝΠ Έσοδα από τη βιομηχανία (ανταποδοτικά τέλη), όχι χρηματοδότηση από κρατικό προϋπολογισμό ίδιος προϋπολογισμός (προσαρτάται στον Προϋπολογισμό ΥΠΕΝ) κατά την εκτέλεση του οποίου «διαθέτει πλήρη αυτονομία» διαχείριση σύμφωνα με τον Κανονισμό Εσωτερικής Λειτουργίας και Διαχείρισης (ΠΔ) Κατασταλτικός έλεγχος νομιμότητας δαπανών από ΕλΣυν

ΣτΕ (Ολ) 3406/2014 (i) Καθορισμός με ΥΑ των αποδοχών των εργαζομένων στη Γραμματεία ΡΑΕ – συνδυασμός με μέτρα δημοσιονομικής πειθαρχίας – περιστολή του μισθολογικού κόστους Δημοσίου – μειώσεις μεταξύ 21,45% - 56,64% «προκειμένου να επιτυγχάνεται η εναρμόνιση της εκτελέσεως του προϋπολογισμού της ΡΑΕ προς τους εθνικούς κανόνες του δημοσιονομικού δικαίου, αρμοδιότητα για τον καθορισμό του είδους και του ύψους των αποδοχών των μελών και του προσωπικού της ΡΑΕ έχει ο εθνικός νομοθέτης, κοινός ή κανονιστικός, ο οποίος οφείλει, πάντως, με τις σχετικές ρυθμίσεις του να διασφαλίζει την ανεξαρτησία και την εύρυθμη λειτουργία της Ρυθμιστικής Αρχής, διαμορφώνοντας τις εν γένει αποδοχές του προσωπικού της Αρχής σε επίπεδο ανάλογο των κατεχόμενων θέσεων και των ασκούμενων καθηκόντων, ώστε να διαφυλάσσεται το κύρος της ως ανεξάρτητης αρχής και να επιτυγχάνεται επιπλέον η προσέλκυση νέου εξειδικευμένου και επιστημονικά άρτιου προσωπικού»

ΣτΕ (Ολ) 3406/2014 (ii) Ευρύ περιθώριο εκτίμησης νομοθέτη, στο πλαίσιο δημοσιονομικού σχεδιασμού και λαμβάνοντας υπόψη τις οικονομικές συνθήκες και το κόστος διαβίωσης στη χώρα Οι διατάξεις του Δικαίου ΕΕ περί αυτόνομης εκτέλεσης προϋπολογισμού δεν επιβάλλουν ούτε καν τη συμμετοχή στη διοικητική διαδικασία έκδοσης απόφασης καθορισμού μισθών (πχ γνωμοδότηση) Οριακός έλεγχος δικαστικός Μειοψηφία (λαμβάνεται υπόψη το συγκεκριμένο ποσοστό μείωσης που επεβλήθη)

ΣτΕ (Ολ) 3406/2014 (iii) Ένταξη στην Κεντρική Διοίκηση – Γενική Κυβέρνηση κατά τις διατάξεις δημοσιονομικού δικαίου «Τα ανωτέρω, όμως, δεδομένα, ενόψει και του ότι, κατά τις διατάξεις του ως άνω άρθρου 1Β του ν.2362/1995, ο προϋπολογισμός της ΡΑΕ, παρά την αυτοτέλειά του, αποτελεί τμήμα του κρατικού προϋπολογισμού, ως μόνη συνέπεια έχουν ότι τα οικονομικά αποτελέσματα της Αρχής λαμβάνονται υπόψη για τον καθορισμό του ύψους του δημόσιου ελλείμματος και του δημόσιου χρέους, ουδόλως δε θίγεται, εξ αυτού και μόνον, η κατοχυρωμένη από το δίκαιο της Ε.Ε. και το εσωτερικό δίκαιο κατά τα άνω ανεξαρτησία της ΡΑΕ. Τούτο δε διότι η Ανεξάρτητη αυτή Αρχή εξακολουθεί, πάντως, ως αυτοχρηματοδοτούμενο νομικό πρόσωπο με ίδιο προϋπολογισμό, να μπορεί να εκτελεί αυτόν με πλήρη ανεξαρτησία, κινούμενη, όμως, σε κάθε περίπτωση, σύμφωνα και με τα οριζόμενα στο Προοίμιο των ανωτέρω οδηγιών κατά τα ήδη εκτεθέντα, εντός των ορίων της καθοριζόμενης από την Κυβέρνηση δημοσιονομικής πολιτικής και υποκείμενη, καταρχήν, και σε δυσμενείς για το προσωπικό των δημόσιων φορέων μισθολογικές ρυθμίσεις του κοινού νομοθέτη, υπό την προϋπόθεση ότι αυτές επιβάλλονται από σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και δεν αντίκεινται, ενόψει των ασκούμενων καθηκόντων αλλά και της σημασίας της αποστολής της ίδιας της ΡΑΕ, στις αρχές της αναλογικότητας και του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας.» Αναζητείται και εξετάζεται μόνον πρόδηλη αναντιστοιχία

Άρθρο  37 Οδ. 2009/72/ΕΚ: Καθήκοντα και αρμοδιότητες της ρυθμιστικής αρχής Λεπτομερής καταγραφή επιμέρους αρμοδιοτήτων - παράδειγμα Καθορισμός /έγκριση τιμολογίων πρόσβασης στα φυσικά μονοπώλια ή της μεθοδολογίας Διασφάλιση συμμόρφωσης για διαχειριστές φυσικών μονοπωλίων Συνεργασία σε επίπεδο ΕΕ Διασφάλιση τήρησης κανόνων λογιστικού διαχωρισμού – όχι διασταυρούμενες επιδοτήσεις μεταξύ φυσικών μονοπωλίων και ανταγωνιστικών δραστηριοτήτων Διασφάλιση ποιότητας (δίκτυα) και διαφάνειας (τιμές) Παρακολούθηση αγοράς και δραστηριοτήτων φυσικών μονοπωλίων Επιπλέον αρμοδιότητες όταν δεν εφαρμόζεται ιδιοκτησιακός διαχωρισμός σε σχέση με φυσικό μονοπώλιο Σύστημα μεταφοράς Επίλυση καταγγελιών κατά διαχειριστών φυσικών μονοπωλίων (έκδοση δεσμευτικής απόφασης)

Αρμοδιότητες ΡΑΕ Από την ίδρυσή της η ΡΑΕ διέθετε διάφορες αρμοδιότητες  Δεν ήταν ποτέ απλώς συμβουλευτικό όργανο Διοικητικές (συμμετοχή στις διαδικασίες έκδοσης των αδειών/ έκδοση αδειών, επιβολή διοικητικών κυρώσεων) Οιονεί δικαστικές (αρμοδιότητα διαιτητικής επίλυσης διαφορών – οργάνωση μόνιμης διαιτησίας στη ΡΑΕ/ καταγγελίες ) Κανονιστικές (συμμετοχή στη διαδικασία θέσπισης δευτερογενούς νομοθεσίας/ θέσπιση κωδίκων, έγκριση λεπτομερειών εφαρμογής των Κωδίκων) Παρακολούθηση της λειτουργίας της αγοράς ενέργειας σε όλους τους τομείς της – συλλογή και επεξεργασία στοιχείων από την αγορά

Ν.4001/2011 Ασφάλεια εφοδιασμού – άρθρο 12 (παρακολουθεί, εκθέσεις, μέτρα έκτακτης ανάγκης) Κανονιστικές/ «νομοπαρασκευαστικές» αρμοδιότητες – άρθρο 30 Αδειοδότηση – άρθρο 13 Κανονισμοί αδειών Καταγγελίες – άρθρο 34 Μόνιμη διαιτησία – άρθρο 37 Ρυθμιστικά μέτρα για εύρυθμη λειτουργία αγορών – άρθρο 23

Άρθρο 23 ν.4001/2011 Λήψη ρυθμιστικών μέτρων για την εύρυθμη λειτουργία των ενεργειακών αγορών «1. Με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων άλλων Αρχών που ορίζονται με σχετική διάταξη νόμου, η ΡΑΕ δύναται να επιβάλει σε επιχειρήσεις που ασκούν Ενεργειακές Δραστηριότητες ρυθμιστικά μέτρα και όρους, με σκοπό τη διασφάλιση της εφαρμογής των διατάξεων της εσωτερικής και ευρωπαϊκής νομοθεσίας, την ύπαρξη συνθηκών υγιούς ανταγωνισμού και εν γένει την εύρυθμη λειτουργία της αγοράς. Στο πλαίσιο αυτό, η ΡΑΕ ασκεί τις εξουσίες διεξαγωγής ερευνών του άρθρου 28 και συνεργάζεται ιδίως με την Επιτροπή Ανταγωνισμού και την Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς, καθώς και άλλες Αρχές που είναι αρμόδιες για την άσκηση εποπτείας στο χρηματοπιστωτικό τομέα. (Η παρ.1 αντικαταστάθηκε ως άνω με το άρθρο 15 παρ.1 Ν.4425/2016,ΦΕΚ Α 185/30.9.2016) 2. Η ΡΑΕ δημοσιεύει ετησίως έκθεση σχετικά με τη συμμόρφωση των τιμών προμήθειας προς τις υποχρεώσεις παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και τις διαβιβάζει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού, όταν κρίνεται σκόπιμο.»

Άρθρο 140 παρ. 6 Ν.2773/1999 6. Με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής Ανταγωνισμού και κάθε άλλης αρμόδιας αρχής, η ΡΑΕ επιβάλλει ρυθμιστικά μέτρα επί ζητημάτων προμήθειας, τα οποία εξειδικεύονται στον Κώδικα Προμήθειας και αφορούν ιδίως την τιμολόγηση ηλεκτρικής ενέργειας. Τα μέτρα αυτά αποβλέπουν τόσο στην Προστασία των Καταναλωτών από καταχρηστικές συμπεριφορές όσο και στην πρόληψη και καταστολή πρακτικών νόθευσης του ανταγωνισμού στην προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας. Η ΡΑΕ δύναται ιδίως να επιβάλλει ειδικά ρυθμιστικά μέτρα επί των προσφερόμενων από τις επιχειρήσεις τιμολογίων προμήθειας, ιδίως των επιχειρήσεων που κατέχουν σημαντικό μερίδιο στη σχετική αγορά και είναι δυνατόν να ασκούν δεσπόζουσα επιρροή σε αυτή, υπό το πρίσμα του ελέγχου του υποκείμενου κόστους των παρεχόμενων υπηρεσιών, των στοιχείων και παραμέτρων που χρησιμοποιούνται για τη διαφοροποίηση των τιμολογήσεων ανά κατηγορία πελατών και της ενδεχόμενης ύπαρξης καταχρηστικών όρων στην τιμολόγηση των καταναλωτών ηλεκτρικής ενέργειας.

Δικαστικός έλεγχος αποφάσεων ΡΑΕ Κανονιστικές πράξεις: ΣτΕ Χορήγηση, άρνηση χορήγησης, τροποποίηση ή ανάκληση διοικητικών αδειών: Αίτηση ακύρωσης ενώπιον ΔΕφΑθ / έφεση ΣτΕ Άλλες περιπτώσεις: προσφυγή ενώπιον ΔΕφΑθ / αναίρεση ΣτΕ Προηγείται «αίτηση αναθεώρησης»