Κεντρική κυβέρνηση – Περιφερειακή Διοίκηση στην Ελλάδα: Το χρονικό μιας αέναης δυσαρμονίας --- Δημήτρης Π. Σωτηρόπουλος Aναπλ. Καθηγητής ΤΕΙ.ΠΕΛ.

Το πρωτείο της ιστορίας Τρεις είναι οι βασικοί παράγοντες που καθορίζουν τις σχέσεις κεντρικού κράτους και περιφέρειας στη νεωτερικότητα: Το βάρος της ιστορίας (path dependence) Η κουλτούρα που διαποτίζει τους θεσμούς κι εν γένει τους εξουσιαστικούς μηχανισμούς Τα αιτήματα της συγκυρίας και οι τυχόν εξωτερικές πιέσεις για αλλαγή ή προσαρμογή

Από τους 3 αυτούς παράγοντες, που διαπλέκονται μεταξύ τους ώστε να δώσουν τον τελικό χαρακτήρα ενός κράτους, το μεγαλύτερο ειδικό βάρος το έχει ο παράγων ιστορία. Αποτελεί τον καταλύτη που κάνει το «μείγμα» να παίρνει τη μία ή την άλλη (ιστορική) μορφή, κάθε φορά

Γεια παράδειγμα, ένα κράτος του οποίου η αρχική συγκρότηση είναι συγκεντρωτική, είναι πολύ δύσκολο να μετατοπιστεί προς μια, ας πούμε, ομοσπονδιακή δομή, ακόμη κι αν έχει διανύσει πορεία αιώνων.

Κλασικό παράδειγμα, το γαλλικό κράτος για το οποίο ο Αλέξις ντε Τοκβίλ στην κλασική του πραγματεία, «Το παλαιό καθεστώς και η επανάσταση» (1856), διαπιστώνει στον χαρακτήρα του περισσότερες συνέχειες αντί για ασυνέχειες, το 19ο αιώνα, και τούτο παρά το σεισμό της γαλλικής επανάστασης, το 1789.

Αλλά και αντίστροφα, το ισπανικό κράτος ενώ είναι ενιαίο από τη δεκαετία του 1570, παρουσίαζε πάντοτε μια ροπή στην αποσυγκέντρωση εξουσιών και την τοπική αυτοκυβέρνηση. Έτσι, π.χ. από το 1979, έχει δημιουργήσει 17 αυτόνομες κοινότητες, με αιρετές συνελεύσεις στις οποίες έχουν παραχωρηθεί ευρείες αρμοδιότητες τοπικής πολιτικής.

Με όρους ιστορικούς, οι γνωστοί μπρωντελικοί νόμοι της μέσης διάρκειας υποτάσσουν στη λογική τους τους πολιτικούς νόμους της βραχείας διάρκειας. Φυσικά, η πολιτική ως παράγοντας αλλαγής δεν πρέπει να υποτιμηθεί. Το κράτος ιδιαίτερα του 20ου αιώνα είναι ένα κράτος οιωνεί μεταρρυθμιστικό, ανεξαρτήτως ιδεολογικού πρόσημου

Με όπλο την άνωθεν καθοδηγούμενη παρέμβαση στη βάση τεκμηριωμένων στοχοθεσιών καταρτισμένων από ειδικούς (τη λεγόμενη τεχνοδομή της εξουσίας ή τους ειδικούς διανοούμενους), το κράτος του 20ου αιώνα, παντού στη Δύση, και όχι μόνο, πέτυχε να καταρτίσει πολιτικές που παρενέβαιναν σε ευρεία κλίμακα σε πάμπολλους τομείς του ανθρώπινου γίγνεσθαι.

Έτσι, π.χ. ο συγκεντρωτισμός του γαλλικού κράτους μετριάστηκε χάρη στη μεταρρύθμιση του υπουργού Εσωτερικών Gaston Deffere (επί Προέδρου Μιτεράν) το 1982-86, όπου οι εξουσίες των διορισμένων ως τότε νομαρχών πέρασαν στους τοπικά εκλεγμένους Commissaires de la République, που έχουν βασικό ρόλο στη διαμόρφωση της στρατηγικής ανάπτυξης σε τοπικό επίπεδο

Με άλλα λόγια, οι λειτουργίες του κεντρικού κράτους πολλαπλασιάστηκαν με τρόπο που αποδυνάμωναν παντού τους τοπικισμούς καθώς και τις κεντρόφυγες τάσεις αυτονόμησης των περιφερειών. Η μετεξέλιξή του σε έθνος-κράτος από το 19ο αιώνα και μετά, υπήρξε επ’ αυτού καθοριστική Ποτέ άλλοτε η κυριαρχία και η αυθεντία του (έθνους) κράτους, καθώς και η ηθική πρόσδεση των πολιτών σε αυτό δεν ήταν τόσο ισχυρή όσο τον 20ο αιώνα στη Δύση, αν μη τι άλλο

Το κεντρικό γραφειοκρατικοποιημένο κράτος έγινε έτσι καθοριστικός παράγοντας προόδου και ευημερίας (βλ. κράτος πρόνοιας, μεταπολεμικά), με όλες τις ενστάσεις που διατυπώθηκαν σε σχέση με τους κινδύνους που έκρυβε η εξέλιξη αυτή για τις ατομικές ελευθερίες Το ελληνικό κράτος δεν φαίνεται να ξεφεύγει από τον κανόνα αυτό που αναδεικνύει την ιστορία ως οδηγό. Το συγκεντρωτικό πρότυπο που ακολουθούν οι Βαυαροί τη δεκαετία 1833-1843 αλλά και πριν από αυτούς η σύντομη καποδιστριακή διακυβέρνηση, θα αποτελέσει τον μπούσουλα για όλες τις εγχώριες κυβερνήσεις και για όλους τους μεταρρυθμιστές, με μικρές μόνο αποκλίσεις, ως τα τέλη του 20ου αιώνα

Γιατί; Εδώ υπεισέρχεται πρώτον, ο παράγων ιστορία:……………… Δεύτερον, ο παράγων κουλτούρα: ……………………..

Το ελληνικό παράδειγμα στο ιστορικό του πλαίσιο Να σταθούμε σε ορισμένες κρίσιμες στιγμές στην ιστορία του ελληνικού κράτους που καθόρισαν τις σχέσεις κέντρου-περιφέρειας: Στη μετατόπιση της εκλογικής περιφέρειας στο επίπεδο του νομού και στην παράλληλη μείωση των βουλευτικών εδρών από 245 σε 150 (μεταρρύθμιση Τρικούπη, 1886). -Επίσης, στην ενίσχυση του Νομαρχιακού Συμβουλίου και του Νομάρχη με νόμο του 1887. Στόχος ήταν η διάρρηξη των πελατειακών δικτύων. Ωστόσο, ο θεσμός παρήκμασε γρήγορα λόγω οικονομικών δυσχερειών – απόδειξη ότι θεσμοί χωρίς οικονομική υποστήριξη είναι πάντοτε μικρής σημασίας

2. Η βενιζελική μεταρρύθμιση του 1912 που ενίσχυσε το θεσμό των μικρών και οικονομικά θνησιγενών Κοινοτήτων εις βάρος των λίγων Δήμων. -Παράλληλα, μετά την ενσωμάτωση των Νέων Χωρών στην εθνική επικράτεια, ακολούθως των βαλκανικών πολέμων, έχουμε το θεσμό των Γενικών Διοικητών -διορισμένων και με υπερεξουσίες- σε περιφέρειες πολύ μεγαλύτερες των Νομών της παλαιάς Ελλάδας. -Στόχος ήταν αφενός η αποδυνάμωση των παλαιών Δημάρχων που ήταν στην πλειοψηφία τους αντιβενιζελικοί, αφετέρου η άμεση ενσωμάτωση των νέων πληθυσμών αυτών στο εθνικό Σώμα. - Αποτέλεσμα ήταν και πάλι η ενδυνάμωση του κεντρικού κράτους εις βάρος των αυτοδιοικητικών θεσμών

Η μεταξική δικτατορία με τη θέσπιση του πανίσχυρου «Διοικητή πρωτευούσης» (1936), που ήταν κάτι σαν υπερ-υπουργός -Και η μεταπολεμική περίοδος με το θεσμό του «μετακλητού Νομάρχη» (ν. 3200/1955) που διοριζόταν και απολυόταν κατά την «ανεξέλεγκτον» κρίση της εκάστοτε κυβέρνησης (οι υπουργοί ήταν ιεραρχικά προϊστάμενοί του με δυνατότητα άσκησης προληπτικού και κατασταλτικού ελέγχου) ενώ δεν υπήρχε καν ενιαίος (δλδ διακλαδικός) Οργανισμός Νομαρχίας… … κινούνταν πάντοτε προς την κατεύθυνση ενός υπερ-συγκεντρωτικού κράτους για τους ιδιαίτερους πολιτικούς λόγους του ελέγχου του πληθυσμού, την ταραχώδη περίοδο μετά το 1936 και ως το 1974.

3. Μετά το 1974, το κράτος αναλαμβάνει όλο και πιο παρεμβατικό ρόλο, ιδίως στην οικονομία, κάτι που άλλωστε αποτυπώνεται και στο σύνταγμα του 1975 (το κράτος ως «προγραμματιστής και συντονιστής της οικονομικής δραστηριότητας»). Σε αυτό το πλαίσιο, οι Νομαρχίες θα αναλάμβαναν υποτίθεται κομβικό ρόλο στη μεταφορά πόρων από τα ετήσια Προγράμματα Δημοσίων Επενδύσεων (περ. 5% το ’70) στην επαρχία.

Ωστόσο, οι διοικητικές αδυναμίες των 54 Νομαρχιών, η πολυδιάσπαση της αυτοδιοίκησης σε λιλιπούτειες κοινότητες και τα τοπικιστικά συμφέροντα οδήγησαν στο γνωστό θέαμα των ημιτελών ή των ασύνδετων μεταξύ τους έργων σε όλη την επαρχία Παράλληλα, βέβαια, είναι αλήθεια ότι το ΠΑΣΟΚ ενίσχυσε ιδιαίτερα τα Νομαρχιακά Συμβούλια και τις αρμοδιότητές τους, όμως εκείνο που πρυτάνευσε –όπως σε όλους τους χώρους το ’80- ήταν ο άγριος κομματισμός και η υπεραντιπροσώπευση ορισμένων οργανωμένων συμφερόντων στα όργανα αυτά Το αποτέλεσμα ήταν ο κατακερματισμός των –αυξημένων- πόρων σε πολύ μικρά έργα

4. Η κατάσταση δεν άλλαξε ούτε και με την ίδρυση των Περιφερειών από το ΠΑΣΟΚ, οι οποίες (κατ εικόνα και καθ’ ομοίωση των Νομαρχιών) εκλήθησαν να διαχειριστούν τον πακτωλό χρημάτων που έρρεαν μέσω των Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (ΠΕΠ) και των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης (ΚΠΣ)

5. Το 1994, με τη μετατροπή των Νομαρχιών σε αυτοδιοικούμενους οργανισμούς, ο θεσμός των 13 Περιφερειών αναδείχτηκε τυπικά στο βασικό αποκεντρωτικό θεσμό του κράτους (ν.2503/1997). Άργησε όμως πολύ να ενισχυθεί ουσιαστικά, με δεδομένη την απροθυμία των Υπουργείων για ένταξη των περιφερειακών υπηρεσιών τους σε ένα ενιαίο οργανωτικό σχήμα καθώς και για μεταβίβαση αρμοδιοτήτων τους μέσω Π.Δ.. Αντ’ αυτού, τα Υπουργεία επιδόθηκαν συχνά στην πρακτική ίδρυσης Νομικών Προσώπων κάθε είδους κατά τόπους στις περιφέρειες, τα οποία ελέγχονταν από το κέντρο.

Μεταρρύθμιση «Καλλικράτης» 6. Με τη μεταρρύθμιση Καλλικράτη (2010) μπορούμε να διαπιστώσουμε ορισμένες κρίσιμες αλλαγές ως προς το βαθμό αποκέντρωσης Ωστόσο, η πολιτική αποκέντρωση στις περιφέρειες δεν συνοδεύεται από την αντίστοιχη οικονομική αποκέντρωση. Αυτό με έναν τρόπο θα μπορούσε να γίνει με τη μερική αντικατάσταση του συστήματος μεταβιβαστικών πληρωμών από τον κρατικό προϋπολογισμό στη δυνατότητα άντλησης από τις περιφέρειες απευθείας πόρων από τοπική φορολόγηση (που θα αντικαθιστούσε μέρος της γενικής φορολόγησης των πολιτών από την κεντρική διοίκηση).

Υπάρχουν βέβαια συνταγματικά κωλύματα τα οποία όμως θα μπορούσαν να επιλυθούν στην επικείμενη αναθεώρηση. Υπάρχει εξάλλου επ’ αυτού και η πρόσφατη πρωθυπουργική εξαγγελία προκειμένου για τη μεταβίβαση της είσπραξης του (αντιδημοφιλούς) φόρου ακινήτων από το κεντρικό κράτος στη β’βάθμια αυτοδιοίκηση

Η παραπάνω δυσαρμονία δημιουργεί προβλήματα στο επίπεδο λογοδοσίας Η παραπάνω δυσαρμονία δημιουργεί προβλήματα στο επίπεδο λογοδοσίας. Εύκολα τοπικοί άρχοντες που δεν είναι αποτελεσματικοί μπορούν να αποδυθούν σε διαγωνισμό λαϊκισμού και να φορτώσουν όλες τις αδυναμίες τους στην «ανάλγητη» κεντρική εξουσία που υποχρηματοδοτεί τις περιφέρειες. Επίσης, συχνά, οι δήμαρχοι ή οι περιφερειάρχες που πρόσκεινται στο εκάστοτε κυβερνών κόμμα τυγχάνουν καλύτερης μεταχείρισης από την κεντρική εξουσία, σε διάφορα επίπεδα, κάτι που είναι προφανώς πηγή διακρίσεων.

Υπάρχει όμως και μια τρίτη ασυμμετρία και αφορά το μέγεθος Υπάρχει όμως και μια τρίτη ασυμμετρία και αφορά το μέγεθος. Εδώ, από τη μια έχουμε μια περιφέρεια-κράτος όπως είναι η Αττική, μια μεγάλη περιφέρεια Κεντρική Μακεδονία και έντεκα σαφώς μικρότερες περιφέρειες. Η σημερινή κατανομή των 13 Περιφερειών δημιουργεί πολιτικές, οικονομικές και κοινωνικές ανισότητες. Ας πούμε, η περιφέρεια Ηπείρου ή Δυτικής Ελλάδας είναι από τις φτωχότερες της Ε.Ε., πριν την είσοδο νέων κρατών μελών, και της Ηπείρου υπήρξε μάλιστα η φτωχότερη όλων.

Είδαμε επίσης προσφάτως πόσο έντονα εστιάζεται το ενδιαφέρον των πολιτικών ανταγωνιστών στις δύο μεγάλες περιφέρειες της χώρας, ακριβώς λόγω του υπερβολικού τους βάρους. Όλα αυτά επιτείνουν το γνωστό υδροκεφαλισμό της χώρας, σε μια στιγμή που είναι απολύτως αναγκαία η ενίσχυση της επαρχίας προκειμένου να γίνει θελκτικότερη και η πρωτογενής παραγωγή για τους νεότερους ανθρώπους. Αυτό θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί με τη δημιουργία συνολικά έξι ή επτά περιφερειών.

Συνεπώς το μυστικό για μια πραγματικά αναπτυξιακή περιφέρεια με δημοκρατικό και κοινωνικό πρόσωπο, κρύβεται στην τριπλέτα: Βιώσιμο μέγεθος – Αποτελεσματικότητα με Λογοδοσία – Ισορροπημένη ανάπτυξη

Είναι αναγκαίο να περάσουμε από το στάδιο της προληπτικής και κατασταλτικής εποπτείας των περιφερειών, η οποία βελτιώθηκε σημαντικά με τον «Καλλικράτη», σε έναν εποπτικό μηχανισμό ο οποίος θα αξιολογεί τις περιφέρειες και τους ΟΤΑ με βάση συγκεκριμένους μετρήσιμους δείκτες αποδοτικότητας και παραγωγικότητας. Ο σημερινός νομικός έλεγχος, απαραίτητος καθ' όλα, πρέπει να συμπληρωθεί από μια αντικειμενική αξιολόγηση στη βάση ελέγχων μέτρησης αποτελεσματικότητας, παραγωγικότητας, επίτευξης αναπτυξιακών στόχων και ισοτιμίας.

Εξάλλου, πρέπει να μειωθεί ο αριθμός των περιφερειακών συμβούλων οι οποίοι σήμερα είναι υπερτριπλάσιοι των βουλευτών. Θα μπορούσαν να εκλέγονται 30 ανά περιφέρεια, στις 7 περιφέρειες. Στόχος είναι η προσέλκυση και ανάδειξη, στο αναβαθμισμένο περιφερειακό επίπεδο, ικανών ανθρώπων, οι οποίοι και θα αναλαμβάνουν τη διαχείριση πιο συγκεκριμένων και ουσιαστικών καθηκόντων αποτελώντας ταυτόχρονα μια δεξαμενή ανανέωσης του κεντρικού πολιτικού προσωπικού. Με άλλα λόγια, η ποιότητα πρέπει εδώ να αντικαταστήσει την ποσότητα. Ας θυμηθούμε ότι ο αριθμός των υποψηφίων στις πρόσφατες αυτοδιοικητικές εκλογές έφθασαν περίπου τις 80.000.

Που θα βρεθεί η ποιότητα; Τα ΑΕΙ της περιφέρειας μπορούν εδώ να συνδράμουν πολύ προσφέροντας εκπαίδευση υψηλού επιπέδου (ιδίως με αντίστοιχα Μεταπτυχιακά Προγράμματα) αλλά και εστιασμένης στις τοπικές ανάγκες, όταν χρειάζεται. Αυτό θα βοηθούσε να κρατηθεί στην περιφέρεια και το καλύτερο νεανικό εργατικό δυναμικό που στο παρελθόν μετανάστευε για τα 3-4 μεγάλα αστικά συγκροτήματα της επικράτειας. Από την άλλη, η αλλαγή στον αριθμό των περιφερειακών συμβούλων μπορεί να συνδυαστεί με τη μείωση του αριθμού των βουλευτών στους 200 και την παράλληλη αναβάθμιση του ρόλου τους, με τον πλήρη διαχωρισμό της εκτελεστικής από τη νομοθετική εξουσία σε επίπεδο προσώπων.

ΑΝΤΙ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΟΣ Οι τοπικότητες λοιπόν επιστρέφουν δυναμικά στο προσκήνιο. Σε αντίθεση με τον 19ο αιώνα, δεν είναι σήμερα συνώνυμο της συντήρησης, των καπετανάτων, της φατριαστικής πολιτικής και της τοπικής πατρωνείας. Αντιθέτως, προβάλλονται ως εργαλεία οικονομικής ανάπτυξης, παραγωγής κοινωνικής πολιτικής σε καιρούς κρίσης, και ενίσχυσης της (συμμετοχικής) δημοκρατίας σε καιρούς πολιτικής απονομιμοποίησης των κεντρικών κομματικών γραφειοκρατιών.

Ιδίως σε ό,τι αφορά την ενίσχυση της δημοκρατίας «από τα κάτω» που λέμε, πιστεύω –παρότι δεν είμαι οπαδός της άμεσης δημοκρατίας- ότι κινείται προς την υγιή κατεύθυνση ο προϊόν απογαλακτισμός της αυτοδιοίκησης από τα πολιτικά κόμματα. Όλο και περισσότεροι υποψήφιοι επιλέγουν την ταυτότητα του «ανεξάρτητου», σημάδι της ανάγκης των τοπικών κοινωνιών να επιλέξουν με αυτοδιοικητικά κριτήρια κυρίως τους δημάρχους και τους περιφερειάρχες τους.

Η αδήριτη ιστορική τάση του ελληνικού κράτους είναι, όπως είδαμε, ο συγκεντρωτισμός Όμως, όπως ξέρουμε, οι περίοδοι κρίσης έχουν το χαρακτηριστικό να αποδυναμώνουν τις μακρές ιστορικές διάρκειες και να δίνουν το πρωτείο στην πολιτική και στη συγκυρία, στο εσωτερικό και το εξωτερικό Ας πούμε, ο περιορισμός του λειτουργικού κόστους σε περίοδο δημοσιονομικών περιορισμών ήταν από τους βασικότερους λόγους της μεταρρύθμισης Καλλικράτη, η οποία αναβάθμισε το ρόλο των περιφερειών Υπάρχει συνεπώς εδώ ένα παράθυρο ευκαιρίας αντιστροφής του ακλόνητου συγκεντρωτισμού του ελληνικού κράτους

Φυσικά, όπως υπαινιχθήκαμε και προηγουμένως, οι Περιφέρειες θα συνεχίσουν να αποτελούν τμήμα του κεντρικού κράτους, και σε ένα (όχι μικρό) βαθμό να είναι εξαρτημένες από αυτό και το κεντρικό πολιτικό σύστημα. Συνεπώς, για όσο ακόμη η πολιτική και συνταγματική μεταρρύθμιση στο κεντρικό επίπεδο αναβάλλεται ή εφόσον γίνει, είναι περιορισμένη, τότε η αναβάθμιση των περιφερειών κινδυνεύει να μείνει μετέωρη