Ειδικό Διοικητικό Δίκαιο Δημόσιες επιχειρήσεις 09.12.2016 Περιορισμός δημόσιας επιχειρηματικής δραστηριότητας - πολιτικές: Απελευθέρωση αγορών -Περιουσιακή ιδιωτικοποίηση Αικατερίνη Ηλιάδου

Πολιτικές περιορισμού δημόσιας επιχειρηματικής δραστηριότητας Περίοδος οικονομικής ευημερίας (1992-2008): -απελευθέρωση αγορών -περιουσιακή ιδιωτικοποίηση

1. Απελευθέρωση αγορών Έννοια: κατάργηση συστήματος δημοσίου μονοπωλίου (καθετοποιημένες μονοπωλιακές ΔΕ) – εισαγωγή ελεύθερου ανταγωνισμού Προσαρμογή Δίκαιο ΕΕ Αφετηρία: ά. 106 παρ. 2 ΣΛΕΕ Όχι απαγόρευση της κρατικής επιχειρηματικής δραστηριότητας, αλλά επηρεασμός των νομοθετικών επιλογών σε επίπεδο ΕΕ Αποφάσεις έτους 1991 ΔΕΕ για νομική αξιολόγηση μέτρων χορήγησης αποκλειστικών ή ειδικών δικαιωμάτων

Νομολογία ΔΕΕ 1991 (1) ΔΕΕ C-41/90 Höfner :η ανάθεση αποκλειστικού δικαιώματος σε ορισμένη δημόσια επιχείρηση δεν συνιστά αυτομάτως παράβαση των (πρώην) άρθρων 82 και 86 παρ. 1 ΣΕΚ, εκτός εάν η άσκηση του δικαιώματος αυτού οδηγεί αναπόφευκτα σε κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης κατά το άρθρο 82 ΣΕΚ C-260/89 EΡΤ : το μονοπώλιο στον τομέα της ραδιοτηλεόρασης δεν αντίκειται στις διατάξεις της Συνθήκης, παρά μόνο εάν τα δικαιώματα που παρέχονται ασκούνται καταχρηστικά C-179/90 Porto di Genova : ομοίως

Νομολογία ΔΕΕ 1991 (2) C-18/88 RTT/ GB INNO-BM : κρατικό μέτρο κατά το οποίο η επιχείρηση που κατέχει δεσπόζουσα θέση σε ορισμένη αγορά (εν προκειμένω τηλεπικοινωνιακό μονοπώλιο) διατηρεί ως τμήμα των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων της και δραστηριότητες σε γειτονική αλλά διακριτή αγορά (εν προκειμένω των συσκευών τηλεφώνου) συνιστά περίπτωση απαγορευμένης κατάχρησης C-202/88 Γαλλία/Επιτροπή : η απαίτηση ελέγχου της συμβατότητας των αποκλειστικών ή ειδικών δικαιωμάτων που τυχόν χορηγούνται από τα κράτη μέλη, όχι μόνον σε σχέση με τους κανόνες περί ελεύθερου ανταγωνισμού, αλλά και σε σχέση με τις λοιπές διατάξεις της Συνθήκης, και ιδίως τις διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας

Αμφισβήτηση μονοπωλιακών προνομίων ΔΕΕ C-320/91 Corbeau ΣυλλΝομολ 1993.Ι-2533 (και ακολούθως C-393/92 Almelo ΣυλλΝομολ 1994.Ι-1477, C-18/93 Corsica Ferries ΣυλλΝομολ 1994.Ι-1783, C-203/96 Dusseldorp ΣυλλΝομολ 1998.Ι-4075, C-340/99 TNT Traco ΣυλλΝομολ 2001.Ι-4109, C-475/99 Glöckner ΣυλλΝομολ 2001.Ι-8089): η ανάθεση ειδικών αποκλειστικών δικαιωμάτων χάριν της διασφάλισης της παροχής ορισμένης δημόσιας υπηρεσίας, δεν αποκλείεται εκ των προτέρων κατά το Δίκαιο ΕΕ το εύρος ωστόσο τέτοιων δικαιωμάτων ελέγχεται δικαστικά ως προς τη συμβατότητα με τους κανόνες της Συνθήκης περί ελεύθερου ανταγωνισμού λαμβάνοντας υπόψη ιδίως τις απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας Αναλογικότητα κυρίως σε σχέση με το αντάλλαγμα που χορηγείται για την παροχή ΥΓΟΣ – Νομολογία C-280/99 Altmark Trans, ΣυλλΝομολ 2003.Ι-14243

--------------------------------------------------------------- Παράγωγο δίκαιο ΕΕ Πρόγραμμα εσωτερικής αγοράς Παράγωγο δίκαιο απελευθέρωσης στους τομείς: Τηλεπικοινωνίες / ηλεκτρονικές επικοινωνίες Ηλεκτρική ενέργεια και φυσικό αέριο Ταχυδρομικές υπηρεσίες Μεταφορές --------------------------------------------------------------- Ομοιόμορφο κανονιστικό πλαίσιο για την ανάπτυξη ανταγωνισμού στο σύνολο της ενιαίας αγοράς Γιατί; Εμπιστοσύνη στους κανόνες της ελεύθερης αγοράς για καλύτερη ποιότητα και χαμηλότερες τιμές προς όφελος καταναλωτή

Σημασία απελευθέρωσης Διάκριση επιμέρους δραστηριοτήτων Διάκριση φυσικών μονοπωλίων και ανταγωνιστικών δραστηριοτήτων Κατοχύρωση νομική του δικαιώματος πρόσβασης τρίτων στα φυσικά μονοπώλια Κατοχύρωση νομική του δικαιώματος ελεύθερης επιλογής προμηθευτή Ομοιόμορφο σύστημα θεσμικής οργάνωσης της ρύθμισης αγορών (Ανεξάρτητες ρυθμιστικές αρχές) Διάκριση και εξορθολογισμός κοινής ωφέλειας

Συνέπειες για ΔΕ Απώλεια μονοπωλιακών προνομίων Απώλεια αυτόματης συνεπαγωγής ως δημόσια υπηρεσία κατά το λειτουργικό κριτήριο Υποχρέωση λειτουργίας υπό ελεύθερο ανταγωνισμό, άρα βελτίωσης αποτελεσματικότητας Μετασχηματισμοί Διαχωρισμός δραστηριοτήτων – απώλεια καθετοποιημένου χαρακτήρα ΥΚΩ – και οι ιδιωτικές επιχειρήσεις Εταιρικοί μετασχηματισμοί: ΑΕ «Ασύμμετρες ρυθμίσεις»

2. Αποκρατικοποίηση Έννοια: πολιτικές επιλογές εκποίησης περιουσιακών στοιχείων Διάφοροι στόχοι: Βελτίωση αποτελεσματικότητας μέσω ιδιωτικο-οικονομικής διαχείρισης Ταμειακοί λόγοι Προσέλκυση ιδιωτικών επενδύσεων Άλλοι λόγοι

Νομικό πλαίσιο Ν.2000/1991 «για την αποκρατικοποίηση, απλούστευση των διαδικασιών εκκαθάρισης, ενισχύσεως των κανόνων ανταγωνισμού και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α’ 206): Συγκρότηση ΔΕΑ Διαδικασία Μορφές ιδιωτικοποίησης Ν.3049/2002 (ΦΕΚ Α’ 212) Εκσυγχρονισμός διατάξεων – εμπειρία 2000/1991

Συνέπειες μερική αποκρατικοποίηση διάφορων ΔΕ κατά τις δεκαετίες 1990 και 2000 κυρίως μέσω της εισαγωγής μετοχών σε οργανωμένες αγορές προς διαπραγμάτευση και της διάθεσης μειοψηφικού πακέτου μετοχών σε ιδιώτες ΟΛΠ, ΟΛΘ, ΕΥΔΑΠ, ΔΕΗ, ΕΥΑΘ – εταιρείες μικτής οικονομίας / διατήρηση πλειοψηφικού πακέτου μετοχών από το Κράτος Μεμονωμένες περιπτώσεις για μειοψηφικό πακέτο + διατήρηση ειδικών δικαιωμάτων για τη διοίκηση (ΟΠΑΠ, ΕΛΠΕ) Πλήρης αποκρατικοποίηση κατ’ εξαίρεση (ΟΑ, 2009)

3. Αξιολόγηση Προοπτική ανταγωνισμού + προσέλκυση επενδύσεων δυνατότητα να εξελιχθούν σε «εθνικούς πρωταθλητές» (national champions) Προστασία εσωτερικά + δυνατότητα ανάπτυξης πέρα από τα σύνορα Εάν πετύχει, ο «δημόσιος» χαρακτήρας υποχωρεί, χωρίς τριβές – ιδιωτικοποίηση Το Δημόσιο διαπραγματεύεται από θέση ισχύος : επιβάλλει όρους για την ΚΩ / διατήρηση προσωπικού Όποιος δεν μπορεί, ενισχύει τον δημόσιο χαρακτήρα για να προστατέψει: προσπάθειες de facto διατήρησης των μονοπωλιακών καταστάσεων του παρελθόντος

Πολιτικές περιορισμού δημόσιας επιχειρηματικής δραστηριότητας Περίοδος οικονομικής κρίσης «Λιτό και αποτελεσματικό κράτος»

Υποχρεώσεις από τα Μνημόνια (2010-) 2 κατευθύνσεις πολιτικής: εκτέλεση προγραμμάτων αποκρατικοποίησης περιουσιακών στοιχείων, περιλαμβανόμενης της αποκρατικοποίησης δημοσίων επιχειρήσεων τροποποιήσεις του ισχύοντος νομικού πλαισίου περί δημοσίων επιχειρήσεων, συμπεριλαμβανόμενης της κατάργησης και αναδιοργάνωσης συγκεκριμένων δημοσίων επιχειρήσεων Προσοχή: διαφορά με το παρελθόν όταν έγινε ενίσχυση της δημόσιας επιχειρηματικής δραστηριότητας χάριν οικονομικής ανάπτυξης Γιατί; Δημοσιονομικό πρόβλημα Εξαίρεση: τραπεζικός τομέας – γιατί;

Αποκρατικοποιήσεις - Συνέπειες Σύνδεση με στόχο αποπληρωμής δημοσίου χρέους Οι διαπραγματευτικές δυνατότητες του Κράτους περιορίζονται Στόχος: μεγέθυνση του εσόδου Ίσως προνόμια Σίγουρα περιορισμένη δυνατότητα επιβολής περιορισμών χάριν της διασφάλισης του δημοσίου συμφέροντος Προοπτική πλήρους αποκρατικοποίησης: με τις διατάξεις του άρθρου δεύτερου του Ν.4092/2012 (ΦΕΚ Α' 220) κυρώθηκε κατά το άρθρο 44 Σ η από 07.09.2012 ΠΝΠ για την κατάργηση του ελάχιστου ποσοστού Ελληνικού Δημοσίου στο μετοχικό κεφάλαιο των εταιρειών ΕΛΠΕ, ΔΕΗ, ΟΠΑΠ, ΟΔΙΕ, ΕΥΔΑΠ, ΕΥΑΘ, ΕΛΤΑ, ΟΛΠ, ΟΛΘ, Οργανισμός Λιμένος Αλεξανδρούπολης, Βόλου, Ελευσίνας, Ηγουμενίτσας, Ηρακλείου, Καβάλας, Κέρκυρας, Λαυρίου, Πατρών και Ραφήνας Δεν υπάρχει προοπτική εθνικού πρωταθλητή

Αναδιοργάνωση ΔΕ Τροποποιήσεις Ν.3429/2005 ως προς τη δημοσιονομική παρακολούθηση Καταργήσεις, συγχωνεύσεις, εταιρική αναδιοργάνωση ΔΕ Παύουν να θεωρούνται δεδομένες οι ΔΕ που υφίστανται

Νομικό πλαίσιο Ν.3049/2002

Πεδίο εφαρμογής – ά. 1 Παρ. 1: επιχειρήσεις του Δημοσίου, ήτοι όσες αναφέρονται στην παρ. 1 του άρθρου 1 του Ν.2414/1996, όπως αρχικά ίσχυσε, όσες υπήχθησαν στον ίδιο νόμο, καθώς και τα πιστωτικά ιδρύματα των οποίων η απόλυτη πλειοψηφία του μετοχικού κεφαλαίου ανήκει άμεσα στο Δημόσιο Παρ. 2: νομοθετική εξουσιοδότηση για την υπαγωγή στο νόμο με απόφαση της ΔΕΑΑΑ θυγατρικών εταιρειών επιχειρήσεων του Δημοσίου που ορίζονται στην παράγραφο 1 και άλλων φορέων του δημόσιου τομέα, κατά την έννοια της παρ. 6 του άρθρου 1 του Ν.1256/1982 άρθρο 23 παρ.1 Ν.3965/2011 : δυνατότητα με κανονιστική πράξη της Διοίκησης να υπάγονται στο νόμο αυτό εταιρείες που συστάθηκαν ή συστήνονται για την αξιοποίηση ενός ή περισσότερων περιουσιακών στοιχείων του Δημοσίου, τα οποία εισφέρονται σε αυτές ή μειοψηφικές μετοχικές συμμετοχές του Δημοσίου σε επιχειρήσεις

Νομοθετικός ορισμός έννοιας «αποκρατικοποίηση» (ά. 2) εφάπαξ ή σταδιακή έξοδος επιχειρήσεων του Δημοσίου από τον έλεγχό του Ο έλεγχος ανάγεται είτε σε περιουσιακά κριτήρια όπως είναι η κατοχή της πλειοψηφίας των μετοχών ή σε λειτουργικά κριτήρια, όπως είναι το δικαίωμα διορισμού της πλειοψηφίας των μελών του διοικητικού συμβουλίου ή το δικαίωμα διορισμού των οργάνων της διοίκησης επιχείρησης του Δημοσίου Ως μεταβίβαση ελέγχου τέλος νοείται η μεταβίβαση με οποιονδήποτε τρόπο είτε των μετοχών και ψήφων της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου είτε του δικαιώματος διορισμού της πλειοψηφίας των μελών του διοικητικού συμβουλίου ή των οργάνων της διοίκησης είτε η μεταβίβαση του δικαιώματος άσκησης της διαχείρισης της επιχείρησης.

ΔΕΑΑ Διϋπουργική Επιτροπή Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων (ΔΕΑΑ) επικουρείται στο έργο της από τη Ειδική Γραμματεία Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων που υπάγεται στο Υπουργείο Οικονομικών Αρμοδιότητες: χαράσσει την κυβερνητική πολιτική για την αποκρατικοποίηση επιχειρήσεων του Δημοσίου και καθορίζει με αποφάσεις της τις επιχειρήσεις του Δημοσίου που αποκρατικοποιούνται. Άρα: τόσο κατευθυντήριες αρμοδιότητες όσο και αρμοδιότητες έκδοσης (εκτελεστών) διοικητικών πράξεων, σχετικά με την έναρξη ορισμένης διαδικασίας αποκρατικοποίησης

Ειδικός Λογαριασμός «Ελληνικό Δημόσιο - Λογαριασμός Εσόδων από Αποκρατικοποιήσεις» στον λογαριασμό αποκρατικοποιήσεων που τηρείται στην Τράπεζα της Ελλάδος με την ονομασία «Ελληνικό Δημόσιο Λογαριασμός Εσόδων από Αποκρατικοποιήσεις», και ο οποίος έχει διαχειριστική αυτοτέλεια και υπόκειται στον κατασταλτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, πιστώνονται τα έσοδα που προκύπτουν από την εφαρμογή διαδικασίας αποκρατικοποίησης και χρεώνονται με εντολές του Υπουργού Οικονομικών οι δαπάνες και αμοιβές συμβάσεων που έχουν συναφθεί ή θα συναφθούν για τις ανάγκες της αποκρατικοποίησης, εκτός αν η ΔΕΑΑ αποφασίσει ότι οι δαπάνες και αμοιβές αυτές βαρύνουν τον προϋπολογισμό της υπό αποκρατικοποίηση επιχείρησης ή θα αφαιρεθούν από το προϊόν της πώλησης μετοχών: άρθρο 5 περ. δ' Ν.3049/2002

Μορφές αποκρατικοποιήσεων (ά. 4) Ενδεικτική απαρίθμηση στο νόμο Δυνατότητα εφαρμογής σε πολλές επιλογές/ συνδυασμούς η πώληση του συνόλου της επιχείρησης ή περιουσιακών στοιχείων ή τμημάτων αυτής ή κλάδων αυτής, η εισαγωγή της επιχείρησης σε Χρηματιστήριο Αξιών ή σε άλλη οργανωμένη αγορά, η πώληση του συνόλου ή μέρους των μετοχών της επιχείρησης, με ή χωρίς ταυτόχρονη σύναψη συμφωνίας μετόχων, καθώς και η περαιτέρω μεταβίβαση μετοχών της επιχείρησης και οι αναγκαίες προπαρασκευαστικές ενέργειες για την πώληση αυτή, όπως ιδίως οι διαδικασίες για τη σύσταση της επιχείρησης, η αναδιοργάνωση ή αναδιάρθρωση της επιχείρησης, η παραχώρηση αδειών ή και δικαιωμάτων εκμετάλλευσης της επιχείρησης, η σύσταση εταιρείας ή συμμετοχή σε εταιρείες με συνεισφορά μετρητών, περιουσιακών στοιχείων, κλάδων, δικαιωμάτων, μετοχών, η κάθε είδους εκμίσθωση επιχείρησης ως συνόλου ή επί μέρους δικαιωμάτων ή περιουσιακών στοιχείων ή τμημάτων ή κλάδων της επιχείρησης, η ανάθεση σε τρίτο της διαχείρισης της επιχείρησης, η ανταλλαγή μετοχών, η ανταλλαγή μετοχών των αποκρατικοποιούμενων επιχειρήσεων με προμέτοχα του Δημοσίου, η πώληση μετοχών με ειδικά σύμφωνα, όπως σύμφωνο επαναγοράς από τον πωλητή - μέτοχο Δημόσιο ή επιχείρηση του Δημοσίου, με οποιουσδήποτε όρους, η πώληση μετοχών σε ημεδαπό ή αλλοδαπό νομικό πρόσωπο για την έκδοση από αυτό κινητών αξιών ανταλλάξιμων με τις πωληθείσες μετοχές, η πώληση μετοχών σε πιστωτικά ιδρύματα ή χρηματοοικονομικούς οίκους της ημεδαπής ή αλλοδαπής προς το σκοπό περαιτέρω διάθεσης από αυτούς των μετοχών σε τρίτους, η έκδοση εταιρικών ομολόγων μετατρέψιμων σε μετοχές επιχειρήσεων Στις εν λόγω συμφωνίες μετόχων είναι δυνατόν να συμφωνείται η υποχρέωση του μετόχου πλειοψηφίας να εκλέγει ως μέλη διοικητικού συμβουλίου πρόσωπα υποδεικνυόμενα από το μέτοχο μειοψηφίας ή το δικαίωμα της μειοψηφίας να διορίζει με διάταξη του καταστατικού μέλη του διοικητικού συμβουλίου και πέραν του ενός τρίτου.

Διαδικασία Διαγωνισμός «συμφερότερη» προσφορά λαμβάνοντας υπόψη ιδίως την εμπειρία στο αντικείμενο της επιχείρησης, τη φερεγγυότητα των επενδυτών και τη δυνατότητά τους να ολοκληρώσουν τη συναλλαγή, το προσφερόμενο τίμημα, την ποιότητα του επιχειρηματικού σχεδίου, το μέγεθος και το είδος του επενδυτικού προγράμματος, τη διατήρηση ή δημιουργία θέσεων εργασίας στην επιχείρηση που πρόκειται να αποκρατικοποιηθεί Απόφαση ανάθεσης ΔΕΑΑ

Επιχειρήσεις δημοσίου συμφέροντος και κοινής ωφέλειας - Ειδική Μετοχή Ά. 8 Ν.3049/2002: νομοθετική εξουσιοδότηση ώστε με ΚΥΑ να καθορίζονται οι αποκρατικοποιούμενες επιχειρήσεις του Δημοσίου που παρέχουν υπηρεσίες δημοσίου συμφέροντος και κοινής ωφέλειας, που συνδέονται με την άμυνα και ασφάλεια της χώρας, τη δημόσια υγεία, την ενέργεια, τις μεταφορές και επικοινωνίες, τη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας των αγορών, την εκμετάλλευση πλουτοπαραγωγικών πηγών της χώρας, για τις οποίες απαιτείται η συναίνεση του Δημοσίου στη λήψη ορισμένων στρατηγικής σημασίας αποφάσεων, να περιγράφεται το προστατευόμενο κάθε φορά αγαθό και εξειδικεύονται οι στρατηγικής σημασίας αποφάσεις για τις οποίες απαιτείται η συναίνεση του Δημοσίου και να καθορίζονται οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες θα παρέχεται η συναίνεση του Δημοσίου Οι αποφάσεις αυτές λαμβάνονται με κριτήρια σαφή και αντικειμενικά, ικανά να επιτύχουν τον επιδιωκόμενο σκοπό, τα οποία δεν θα υπερβαίνουν το προσήκον μέτρο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου αποτελέσματος και θα εφαρμόζονται χωρίς διακρίσεις Με τις ίδιες κοινές υπουργικές αποφάσεις μπορεί να προβλέπεται ότι το Δημόσιο θα διατηρεί αριθμό μετοχών με ενσωματωμένα αυξημένα δικαιώματα («ειδική μετοχή»), όπως της αρνησικυρίας στη λήψη αποφάσεων που έχουν χαρακτηρισθεί ως στρατηγικής σημασίας

Πρόβλημα «χρυσής μετοχής» Σύμφωνα με τη νομολογία του ΔΕΕ ισχύει η αρχή της ισότητας σε περίπτωση συνύπαρξης ιδιωτικής και δημόσιας επιχειρηματικής δραστηριότητας και μόνον κατ’ εξαίρεση σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας μπορεί να κατοχυρώνονται προνόμια του Δημοσίου με στόχο τη διασφάλιση επιτακτικών λόγων δημοσίου συμφέροντος ΔΕΕ C-503/99, Επιτροπή /Βέλγιο, ΣυλλΝομολ 2002.Ι-4809