Ευρωπαϊκή Δημόσια Πολιτική Σπύρος Μπλαβούκος Δημήτρης Μπουραντώνης

Εννοιολόγηση ΕΕ Προσπάθεια κατανόησης και ερμηνείας Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης στη βάση υπαρχουσών θεωριών πολιτικής επιστήμης Συγκριτική προοπτική: ταυτίζεται η ΕΕ με καθιερωμένα πρότυπα διακυβέρνησης; Κλασικές εννοιολογήσεις: ΕΕ ως διακυβερνητικός οργανισμός ΕΕ ως εν δυνάμει ομοσπονδιακό πολιτικό σύστημα ΕΕ ως ένα συναινετικό πολιτικό σύστημα (consociationalism) ΕΕ ως ένα σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης

Θεωρητικοποίηση ΕΕ Κλασικές θεωρητικές προσεγγίσεις : Μεγάλου εύρους θεωρίες: δημιουργία και εξέλιξη ΕΕ Νέο-λειτουργισμός Διακυβερνητισμός Αλληλεξάρτηση Μεσαίου εύρους: λειτουργία ΕΕ Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση (νέο) Θεσμική προσέγγιση (institutionalism) Ιστορικός θεσμισμός Θεσμισμός ορθολογικής επιλογής Κοινωνιολογικός θεσμισμός

Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση (Multi-level Governance)

Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση: Βασικά Χαρακτηριστικά (1/2) Λήψη αποφάσεων όχι μόνο από εθνικές κυβερνήσεις αλλά και από δρώντες υπέρ- και υπό-εθνικούς Σημαντική απώλεια εθνικής κυριαρχίας και ελέγχου δημόσιας πολιτικής από εθνικές κυβερνήσεις Ποικιλία διαύλων επικοινωνίας και αλληλοσυνδέσεις μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης (απορρίπτεται ο διαχωρισμός εσωτερικής και διεθνούς πολιτικής – τα κράτη δεν είναι το μόνο σημείο επαφής των επιπέδων και μοιράζονται αντί να μονοπωλούν τον πολιτικό έλεγχο)

Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση: Βασικά Χαρακτηριστικά (2/2) Κρατοκεντρικές vs υπερεθνικές θεωρήσεις της ΕΕ: πού εντάσσεται η πολύ-επίπεδη διακυβέρνηση (ΠΕΔ); Μεσαίου εύρους προσέγγιση: πώς λειτουργεί η ΕΕ και όχι γιατί λαμβάνει χώρα η ολοκλήρωση Αφετηρία: διαρθρωτικές πολιτικές ΕΕ (μετά το 1988) Ενώ ο διπλασιασμός των σχετικών κονδυλίων εξηγείται από παραδοσιακές θεωρήσεις, ο τρόπος διαχείρισής τους ξέφυγε από τον έλεγχο των κρατών (Marks, 1992, 1993, 2004) Ανάγκη αποτελεσματικότητας στη χρήση κονδυλίων → ρόλος Επιτροπής, εθνικών και περιφερειακών δρώντων Υπο-εθνικοί (περιφερειακοί) δρώντες συμμαχούν με υπερ- εθνικούς δρώντες (Επιτροπή) παρακάμπτοντας εθνικούς δρώντες (κυβερνήσεις) Διαμορφώνονται αυτόνομα δίκτυα πολιτικής

ΠΕΔ και Νεολειτουργισμός Προφανείς ομοιότητες: Πολυκεντρικός χαρακτήρας ΕΕ (πολλά κέντρα πολιτικής εξουσίας) Κράτη-Μέλη όχι ομοιογενή και μονοδιάστατα Εθνικές κυβερνήσεις κερματισμένες και χωρίς να ελέγχουν πλήρως τους υπο-εθνικούς δρώντες σε διάφορα επίπεδα Πλουραλιστική προσέγγιση κινητοποίησης και δραστηριοποίησης συλλογικών συμφερόντων και ομάδων πίεσης Διεθνικά δίκτυα συνεργασίας (trans-nationalism) μεταξύ εθνικών και υπο-εθνικών δρώντων Αντίθεση: Στόχος: Όχι τι είναι η ΕΕ αλλά πώς λειτουργεί

Από την Κυβέρνηση στη Διακυβέρνηση ΠΕΔ συνδέεται με την έννοια της διακυβέρνησης και δικτύων πολιτικής Διακυβέρνηση: στροφή από το θεσμό (χαρακτηριστικά κλπ) στη διαδικασία (πώς λειτουργεί στην πράξη), από την κυβερνητική εξουσία στη συντονισμένη συλλογική δράση και εμπλοκή φορέων δράσης πέρα από το κράτος, από την ιεραρχική σχέση στο διαμοιρασμό ρόλων μεταξύ ιδιωτικού-δημοσίου Εστιάζει σε παραμελημένα ζητήματα περιεχομένου ΔΠ, διαδικασίας, πολιτικού και θεσμικού περιβάλλοντος Έμφαση όχι στα “Big Bangs” της ολοκλήρωσης αλλά στην καθημερινότητα λειτουργίας και διαμόρφωσης ΔΠ

Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση και Ευρωπαϊκή Δημόσια Πολιτική Τέσσερα στάδια: Αφετηρία: πεδίο δράσης πολλαπλών δρώντων, Επιτροπή δυνητικός διαμορφωτής ατζέντας (υπό τον περιορισμό και τον έλεγχο θεσμικών δρώντων και ομάδων πίεσης) Λήψη απόφασης: κεντρικός ρόλος εθνικών κυβερνήσεων (αλλά περιορισμοί από ρόλο ΕΚ) Εφαρμογή: ακόμα και σε πεδία των πάλαι ποτέ διακυβερνητικών πυλώνων (2 ος και 3 ος ), Επιτροπή δραστηριοποιείται. Προνομιακό πεδίο χρησιμοποίησης ΠΕΔ (Επιτροπή σε άμεση επαφή με πληθώρα υπο- εθνικών δρώντων, περιφερειακών κυβερνήσεων και ομάδων πίεσης) Εκδίκαση: δραστήριο ΔΕΚ, νομολογία του περιορίζει κυβερνητική εξουσία → εθνικές κυβερνήσεις δεν χάνουν το ρόλο τους, αλλά ενσωματώνονται σε ένα πολιτικό σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης

Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση στην Πράξη: Πεδία Εφαρμογής (1/2) Συνδέεται με τάση διοικητικής αποκέντρωσης (Ισπανία, Ελλάδα, χώρες Σκανδιναβίας, ΗΒ) Πεδία πολιτικής: Ενιαία Αγορά: Κατ’ εξοχήν πεδίο ΠΕΔ: αυτό-ρυθμιστικά κανονιστικά σχήματα, (που ουσιαστικά σημαίνει ανάθεση εξουσίας σε μη-κρατικούς δρώντες) Βιομηχανικές σχέσεις Περιβαλλοντική πολιτική Οικονομική πολιτική Διασπορά οικονομικών πολιτικών λειτουργιών σε περιφερειακό επίπεδο και συμπράξεις με δυνάμεις της αγοράς

Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση στην Πράξη: Πεδία Εφαρμογής (2/2) Ευρύτερη διαδικασία εξευρωπαϊσμού: ενίσχυση ρόλου τεχνοκρατών, υπο-εθνικών δρώντων, κοινωνίας πολιτών Ανοικτή Μέθοδος Συνεργασίας: νέα ώθηση σε ΠΕΔ (συμμετοχή και συνεργασία δρώντων από διαφορετικά στρώματα πολιτικής) Αλλά και όρια ΠΕΔ: μη κυβερνητικοί δρώντες (εργαζόμενοι, εργοδότες, κοινωνικο-οικονομικές ομάδες) στρέφονται σε εθνικές κυβερνήσεις σε περιόδους κρίσης Κοινοτικός προϋπολογισμός αμελητέος – εθνικοί προϋπολογισμοί ως «μαξιλάρι»

Κριτική Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης (1/2) Δεν είναι θεωρία (απουσία αιτιωδών σχέσεων, αδυναμία διαμόρφωσης ερευνητικών υποθέσεων), πιο πολύ περιγραφή κατάστασης Απάντηση 1: ΠΕΔ επιβεβαιώνεται κάθε φορά που η κρατική κυριαρχία επιμερίζεται σε άλλου δρώντες έξω από το στενό εθνικό κυβερνητικό πυρήνα Απάντηση 2: μεταφορά εξουσίας ως συνειδητή πολιτική επιλογή κυβερνήσεων Κυβερνήσεις επιδιώκουν εγχώριο διαμερισμό για να μπορέσουν να διαπραγματευτούν καλύτερα σε επίπεδο ΕΕ (‘tied hands’) Κυβερνήσεις «κλειδώνουν» πολιτικές για να μην μπορέσουν οι διάδοχοί τους να τις αναστρέψουν Κυβερνήσεις μεταφέρουν εξουσία σε υπερεθνικό επίπεδο ως μέσο αυτοδέσμευσης και για να μετακυλήσουν το πολιτικό κόστος αναγκαίων αλλά μη δημοφιλών αποφάσεων

Κριτική Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης (2/2) ΠΕΔ «παιδί» της χρυσής εποχής της ολοκλήρωσης και των διαρθρωτικών πολιτικών της ΕΕ (1990s) Αξιακά ζητήματα: Θετικά: προϊόν έλλειψης ικανοποίησης με ιεραρχικές μορφές κυβέρνησης και διαμόρφωσης πολιτικής Αρνητικά: πολιτική νομιμοποίηση και λογοδοσία προβληματικές, χάνονται στο θολό τοπίο των διαδράσεων και των πολλών εμπλεκόμενων δρώντων Τίθεται ένα βαθύτερο δημοκρατικό ερώτημα: είναι ο διαμοιρασμός της εξουσίας πιο αποτελεσματικός και αξιακά ανώτερος από το μονοπώλιο της κεντρικής πολιτικής κυβέρνησης (που είναι όμως πολιτικά νομιμοποιημένη από τον εκάστοτε δήμο);

Θεσμισμός (institutionalism)

Κατηγορίες (νέο-)θεσμικών προσεγγίσεων Θεσμισμός Ορθολογικής Επιλογής (rational choice institutionalism) Θεσμοί διαμορφώνουν ορθολογικές ενέργειες δρώντων Ιστορικός Θεσμισμός (historical institutionalism) Θεσμικές ρυθμίσεις δημιουργούν εξαρτημένες πορείες (path dependencies) και μη αναμενόμενες συνέπειες (unintended consequences) Κρίσιμα σταυροδρόμια πολιτικής (critical junctures) Κοινωνιολογικός Θεσμισμός (sociological institutionalism) Πολιτισμικά κριτήρια διαμορφώνουν θεσμικά μορφώματα

Θεσμισμός Ορθολογικής Επιλογής (rational choice institutionalism) (1/2) Πατάει σε Διακυβερνητισμό: Πολιτικοί δρώντες προσπαθούν να μεγιστοποιήσουν τα συμφέροντά τους (εξωγενώς οριζόμενα) στην επιλογή θεσμικών εναλλακτικών Μετά, όμως, πώς λειτουργούν; Περιορίζουν δράση και καθορίζουν μελλοντικές επιλογές κρατών Δύο βασικά ερωτήματα: Γιατί εκχωρούνε εξουσία οι κυβερνήσεις (κίνητρα); Ποιες οι συνέπειες αυτής της εκχώρησης;

Θεσμισμός Ορθολογικής Επιλογής (rational choice institutionalism) (2/2) ΕΕ: κυβερνήσεις εκχωρούν εξουσία επειδή αντλούν οφέλη από την εκχώρηση αυτή καλύτερες και αποτελεσματικότερες πολιτικές μείωση συναλλακτικού κόστους καλύτερη συμμόρφωση με τις πολιτικές Έμφαση σε διαδικασίες λήψης αποφάσεων (π.χ. ειδική πλειοψηφία σε Συμβούλιο, νομοθετική δράση ΕΚ) και σχέσεις εντολέα-εντολοδόχου (Κ-Μ – Επιτροπή/ΔΕΚ: περιθώρια αυτονόμησης) Συνέπειες (παράδειγμα): ειδική πλειοψηφία στο Συμβούλιο βελτίωσε αποτελεσματικότητα διαδικασίας λήψης αποφάσεων αλλά και ενίσχυσε θέση ΕΚ/Επιτροπής (παρακάμπτονται ευκολότερα θέσεις εθνικών κυβερνήσεων – outliers)

Ιστορικός Θεσμισμός (historical institutionalism) Λήψη αποφάσεων σε μια στιγμή επηρεάζει συμπεριφορά και επιλογές πολιτικής σε άλλες στιγμές στο μέλλον Εξάρτηση από προηγούμενες θεσμικές επιλογές και επιλογές πολιτικής Κυρίως έχει χρησιμοποιηθεί για να εξηγήσει την αύξηση ανεξαρτησίας και επιλογών υπερεθνικών θεσμικών οργάνων Σε μια στιγμή εκχωρούνται αρμοδιότητες σε ένα όργανο, που «κλειδώνουν» και δύσκολα αναστρέφονται Κρίσιμες στιγμές (“big bangs” of integration) καθορίζουν το μονοπάτι δράσης

Κοινωνιολογικός Θεσμισμός (sociological institutionalism) Εξετάζει στάση και συμπεριφορά εντός των οργάνων της ΕΕ Ενδο-υπηρεσιακές συγκρούσεις και διαφορετικές αντιλήψεις πολιτικής καθορίζουν θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας ολοκλήρωσης (π.χ. υπάλληλοι ΓΔ Ανταγωνισμού vs ΓΔ Περιβάλλοντος) Επιμέρους αξιακά συστήματα δρώντων διαμορφώνουν τις επιλογές και τη συμπεριφορά τους Λογική καταλληλότητας (logic of appropriateness) και όχι λογική συνεπειών (logic of consequences) Συνδέεται με κονστρουκτιβιστικές προσεγγίσεις στις Διεθνείς Σχέσεις (social constructivism)

ΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΣΥΓΚΛΙΣΗ και ΣΥΝΘΕΣΗ Μπορεί μια θεωρία να εξηγήσει πλήρως μια τόσο σύνθετη διαδικασία; Θεωρητική σύνθεση μέσω ανάλυσης δύο επιπέδων: Ανάλυση υπερσυστημικών ή «ιστορικών αποφάσεων» (οιωνεί-συνταγματική συγκρότηση ΕΕ, θεσμικά όργανα): μάκρο-θεωρίες (νέο-λειτουργισμός, διακυβερνητισμός) Ανάλυση συστημικών αποφάσεων (περιεχόμενο πολιτικών και λειτουργίας οργάνων): μέσο-θεωρίες (νέο-θεσμικές προσεγγίσεις και πολυεπίπεδη διακυβέρνηση)