ΔΙΑΤΜΗΜΑΤΙΚΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ ΣΤΗ ΔΗΜΟΣΙΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΑΙ ΔΙΟΙΚΗΣΗ (ΔΠΔ) ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ, ΘΕΣΜΟΙ και ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ Γιώργος Παγουλάτος Σπύρος Μπλαβούκος

Παίγνιο και Στάδια Παραγωγής ΔΠ Δομή Παίγνιο παραγωγής ΔΠ: συμμετέχοντες και διαδικασίες Έννοια και χαρακτηριστικά Κοινότητας Πολιτικής (policy community) Συμμετέχοντες: Πηγές δύναμης και προστιθέμενη αξία Εσωτερικοί: Κυβέρνηση και Δημόσια Διοίκηση Εξωτερικοί: Ομάδες Πίεσης και Κοινή Γνώμη Πολιτικό και θεσμικό πλαίσιο Στάδια παραγωγής ΔΠ Αφετηρία Διαμόρφωση Εφαρμογή Αξιολόγηση Απολογισμός

Παραγωγή Δημόσιας Πολιτικής αποτέλεσμα αλληλεπίδρασης και διάδρασης Ζήτηση ΔΠ: εμπλεκόμενες κοινωνικές και οικονομικές ομάδες που συγκροτούν την Κοινότητα Πολιτικής [policy community: περιλαμβάνει το σύνολο της κοινότητας των εμπλεκομένων στην παραγωγή της πολιτικής, είτε το γνωρίζουν ή όχι] Προσφορά ΔΠ: δρώντες που αποφασίζουν και διαχειρίζονται ΔΠ (όχι μόνο κυβερνητικοί φορείς)

Οι παίκτες (Ι) Εσωτερικοί Κυβέρνηση, Κοινοβούλιο, Δημόσια Διοίκηση Δικαιοσύνη Εξωτερικοί κόμματα οργανωμένες ομάδες συμφερόντων ειδήμονες (experts) και επιστημική κοινότητα (epistemic communities) ΜΜΕ κοινή γνώμη

Οι παίκτες (ΙΙ) Πηγές της δύναμης τους στο σύστημα παραγωγής και διαχείρισης πολιτικών: θεσμικός ρόλος οικονομικοί-υλικοί πόροι (π.χ. οργανωμένες ομάδες συμφερόντων) κοινωνική θέση (π.χ. Εκκλησία) γνώση-πληροφόρηση (π.χ. ρόλος ‘ειδικών’ σε ένα τεχνικό ζήτημα) χρόνος ενασχόλησης (π.χ. θεσμική συνέχεια δημόσιας διοίκησης) Προστιθέμενη αξία των παικτών στο σύστημα Όσο πιο πολύτιμες/σε έλλειψη οι εισροές των παικτών, τόσο μεγαλύτερη η επιρροή τους

Οι παίκτες (ΙΙΙ) Κυβέρνηση-Ανώτερη Πολιτική Ηγεσία Πρωθυπουργός: Διαμορφώνει ατζέντα προτεραιοτήτων (κατ’ αποκλειστικότητα; Όχι, εσωτερικό και διεθνές περιβάλλον, λοιποί παίκτες!) Μικρότερος ρόλος στη φάση υλοποίησης Πηγές δύναμης: θεσμικός ρόλος: ιεραρχική δομή της εκτελεστικής εξουσίας σε σχέση με την νομοθετική δυνατότητα συγκέντρωσης προσοχής της κοινής γνώμης (η δύναμη της δημοτικότητας)

Πρωθυπουργικό γραφείο: μονάδα συντονισμού κυβερνητικού έργου Προστιθέμενη αξία: σημαντικός ρόλος στη συγκέντρωση και επιλογή εναλλακτικών (διαπραγματεύσεις με εμπλεκόμενα υπουργεία, διοίκηση, ομάδες ειδικών) ρόλος στη διαμόρφωση της κυβερνητικής ατζέντας (επαφές με κοινωνικές ομάδες και άλλους παίκτες) Πηγές δύναμης: ειδικές γνώσεις-πληροφόρηση/ θεσμικός συντονιστικός ρόλος Υπουργοί Προστιθέμενη αξία: θεσμικοί εισηγητές εναλλακτικών προτάσεων συμμετοχή στη διαμόρφωση ατζέντας Πηγές δύναμης: εκλεγμένοι (πολιτική νομιμοποίηση) θεσμικός ρόλος: εισηγητές προτάσεων διάθεση υλικών πόρων γνώση και πληροφόρηση άμεσα αλλά και έμμεσα (Σύμβουλοι και Δημόσια Διοίκηση) θεσμικό μειονέκτημα: εύκολη αλλαγή/αντικατάσταση

Δημόσια Διοίκηση Προστιθέμενη αξία: επιτελικά στελέχη κεντρικών υπηρεσιών, υπουργείων και οργανισμών → σημαντικός ρόλος στον καθορισμό και την εξειδίκευση των εναλλακτικών Πηγές δύναμης: Μένουν χρόνια στο ίδιο αντικείμενο από διάφορα πόστα (θεσμική μνήμη και συνέχεια) Εξειδίκευση-πληροφόρηση Σταθερές-μόνιμες σχέσεις με εμπλεκόμενα συμφέροντα και πολιτικούς παράγοντες

Ομάδες Πίεσης Προστιθέμενη Αξία στη φάση εντοπισμού των προβλημάτων έχουν σημαντικό ρόλο (αναδεικνύουν προβλήματα αλλά είναι οι βασικοί παίκτες;) στη φάση καθορισμού ατζέντας των εναλλακτικών (έχουν συνδεθεί περισσότερο με προσπάθεια εμπόδισης μεταρρυθμίσεων) Πηγές Δύναμης οικονομικοί - υλικοί - ανθρώπινοι πόροι: εύρος και αριθμός δικτύου μελών, χρηματικοί πόροι απεργιακή δυνατότητα: δύναμη εξαρτάται από επιπτώσεις σε κεντρικές λειτουργίες της οικονομικής και κοινωνικής ζωής (π.χ. ΔΕΗ) εσωτερική συνοχή και βαθμός κινητοποίησης (ομοιογένεια δημιουργεί μεγαλύτερη νομιμοποίηση διεκδικήσεων, π.χ. κεντρικοί συνδικαλιστικοί φορείς και όχι επιμέρους παρατάξεις) παράδοξο της αποτυχίας της συλλογικής δράσης των πολυπληθών ομάδων (Olson) έμμεση γνώση και πληροφόρηση (με ερευνητικά κέντρα -ΙΝΕ,ΙΟΒΕ κλπ) αλλά και σημαντική άμεση πληροφόρηση από μέλη

Τυπολογία μορφών συλλογικής δράσης στην παραγωγή δημοσίων πολιτικών (J.Q.Wilson) Διαχεόμενο Όφελος Συγκεντρωμένο Όφελος Διαχεόμενο Κόστος Έλλειψη κινήτρων για συλλογική δράση και από τις δυο πλευρές Πελατειακές σχέσεις προς όφελος αυτών που έχουν συγκεντρωμένο όφελος Συγκεντρωμένο Κόστος Πελατειακές σχέσεις προς όφελος αυτών που έχουν συγκεντρωμένο κόστος Σύγκρουση ομάδων συμφερόντων

Ειδήμονες - «Ειδικοί» Πηγές δύναμης: «αντικειμενική» γνώση (επιστήμονες, ακαδημαϊκός κύκλος) εμπειρία (πρότερη συμμετοχή) κύρος και επιστημονική νομιμοποίηση → όσο πιο τεχνικό-εξειδικευμένο θέμα, τόσο σημαντικότερος ρόλος Εμπλοκή στη διαδικασία ΔΠ: Άμεση (σύμβουλοι – εξωτερικοί συνεργάτες – ειδικό επιστημονικό προσωπικό) Έμμεση (ανεξάρτητες Αρχές – ΕΛΤΕ/ Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς/ ΡΑΕ/ ΕΣΡ...) Προβλήματα: τρόπος και κριτήρια επιλογής; διορισμός κατάλληλων «ειδικών» περιορίζει ανεξαρτησία διοικητικών αρχών (έμμεσος τρόπος ελέγχου, επίφαση μεταρρύθμισης) ακόμα και σε τεχνικά θέματα, χώρος για διαφοροποίηση (π.χ. νομισματική πολιτική) πολυπλοκότητα ΔΠ χρειάζεται πιο σφαιρική θεώρηση (π.χ. εκτροπή Αχελώου, ρόλος αντιτιθέμενων περιβαλλοντικών οργανώσεων σε σχέση με κυβερνητικές οικονομικές προτεραιότητες)

Ρόλος/συμμετοχή «παικτών» εξαρτάται από πολιτικό και θεσμικό πλαίσιο Κυβέρνηση ≠ Κοινοβούλιο (εκτελεστική – νομοθετική εξουσία): αλλά πώς εφαρμόζεται ο διαχωρισμός; αντιδιαστολή προεδρικού-κοινοβουλευτικού πολιτικού συστήματος Ομάδες πίεσης πλουραλισμός (νεο-)κορπορατισμός «Ειδικοί»: διορισμός – έλεγχος (;)

Στάδια Παραγωγής ΔΠ Στάδια: κυρίως αναλυτικό εργαλείο, όχι αυστηρά χρονολογικός χαρακτήρας – αναπόφευκτα επικαλύψεις Αφετηρία: διαπίστωση έλλειψης ή προβλήματος υπάρχουσας πολιτικής → ανάγκη διαμόρφωσης ή αλλαγής ΔΠ σε ένα συγκεκριμένο τομέα εισροές από: εσωτερική πολιτική διαδικασία (π.χ. εκλογές → νέα κυβέρνηση) εξωτερικοί παράγοντες (π.χ. οικονομική κρίση ή ένταξη στην ΕΕ) επιστήμη (π.χ. ανάδειξη περιβαλλοντικών προβλημάτων) [αλλά και δυνατότητα ελέγχου της διάχυσης γνώσης από κυβέρνηση – θέματα εκτός ατζέντας] τεχνολογία (π.χ. ανάδειξη ιδιαίτερα ρυθμιστικού ρόλου κράτους, όπως σε τηλεπικοινωνίες και φαρμακοβιομηχανία) [κίνδυνος: για βραχυπρόθεσμα οικονομικά οφέλη, παραγνώριση μακροπρόθεσμων αρνητικών συνεπειών] ΜΜΕ (μεμονωμένα περιστατικά ή περιορισμένης έκτασης αναδεικνύονται σε μείζονα θέματα πολιτικής)

Διαμόρφωση: καθορισμός περιεχομένου απόφαση ανάληψης δράσης συνήθως προϊόν ετερογενών συμμαχιών (συχνά ασαφείς μεταβολές ευημερίας) περιεχόμενο δράσης → συγκεκριμενοποιούνται κέρδη- οφέλη, άρα και επιπτώσεις σε κοινωνικές ομάδες υποδείγματα ανάλυσης ΔΠ ορθολογικό υπόδειγμα: ΔΠ ως προϊόν συστηματικής αναζήτησης του πιο αποτελεσματικού τρόπου επίτευξης προκαθορισμένων στόχων υπόδειγμα προσαυξητισμού: ΔΠ ως απόρροια συμβιβασμών μεταξύ δρώντων με συχνά αντιφατικές και συγκρουσιακές στοχεύσεις ΔΠ ως «κάδος απορριμμάτων»

Εφαρμογή : όχι θέμα τεχνικής φύσης, κατεξοχήν διοικητικό ζήτημα (άπτεται δημόσιας διοίκησης και γραφειοκρατίας) έμφαση σε θέματα εφαρμογής προέκυψε από διαπίστωση αποτυχιών (μέχρι πρότινος, η ανάλυση θεωρούσε ότι η αποτυχία συνδεόταν με λανθασμένη στοχοθεσία/ διαμόρφωση ΔΠ) διάκριση μεταξύ «μη-εφαρμογής» (λόγω αντίδρασης, ανικανότητας;) και «αποτυχημένης εφαρμογής» (απλά, δεν υλοποιούνται οι στόχοι) Προϋποθέσεις επιτυχούς εφαρμογής: έλλειψη εξωτερικών περιορισμών/ κρίσεων επαρκής χρόνος και διαθεσιμότητα κατάλληλων πόρων για υλοποίηση ΔΠ ρεαλιστική σύνδεση στόχων-μέσων υλοποίησης ΔΠ όλοι οι εμπλεκόμενοι αντιλαμβάνονται με τον ίδιο τρόπο τους στόχους – απαιτείται επαρκής συνεργασία και επικοινωνία

Εφαρμογή (συνέχεια) Προσέγγιση «από την κορυφή» (top-down): έλεγχος και συμμόρφωση αυστηρή εφαρμογή του συμφωνηθέντος περιεχομένου ΔΠ κίνδυνος εκτροπής ή αποτυχίας ΔΠ από ‘απείθαρχους’ και ‘ασυνείδητους’ δημόσιους υπαλλήλους – καθήκον πολιτικής ηγεσίας η συμμόρφωση και η αποτροπή αυτονόμησης γραφειοκρατίας Προσέγγιση «από τη βάση» (bottom-up): συμμετοχή δημόσιων λειτουργών ΔΠ ως τελικό προϊόν προκύπτει από τη διάδραση γραφειοκρατίας με ομάδες ενδιαφερομένων ευελιξία εφαρμογής ΔΠ αυξάνει πιθανότητες επιτυχίας της [π.χ. προσαρμογή εκπαιδευτικού προγράμματος στις πολιτισμικές ιδιαιτερότητες περιφέρειας-πολυπολιτισμικού αστικού κέντρου ανάλογα και με τους εκπαιδευτικούς φορείς] αλλά πώς καθορίζονται τα όρια της ευελιξίας; σύνδεση με διακυβέρνηση → συμμετοχή πλήθους τοπικών ενδιαφερομένων

Αξιολόγηση : σύνδεση ΔΠ με αποτελέσματα αποτίμηση κόστους επίτευξης στόχων διάκριση ανάμεσα σε policy outputs – policy outcomes κρίσιμη για τη σωστή αξιολόγηση επίσης αναγκαία η διάκριση μεταξύ αποτυχίας εφαρμογής και αποτυχίας πολιτικής ποσοτικοί δείκτες/στατιστικές vs. ποιοτικοί δείκτες αξιολόγησης ανοικτή και πλήρη συνεργασία μεταξύ (α) φορέων χρηματοδότησης και υλοποίησης, (β) όσων ωφελούνται (στοχευμένες ομάδες αλλά και δυνητικοί χρήστες αλλά και (γ) όσων αποκλείονται-ζημιώνονται καθορισμός κριτηρίων αξιολόγησης κρίσιμη συνιστώσα για την τελική αποτίμηση ΔΠ προβλήματα αποτίμησης ΔΠ λαμβάνει υπόψη διάχυση συνεπειών εκτός ΔΠ (externalities); συνολική αποτίμηση σε ΔΠ με πολλαπλή στόχευση; πώς απομονώνονται εξωτερικές επιρροές (αιτιώδης σχέση);

Απολογισμός – Έλεγχος : διαδικασία ανατροφοδότησης: κυκλικό μοντέλο, όχι αρχή-τέλος ΔΠ δύσκολα καταργείται, συνήθως προσαρμογή-εξέλιξη. Γιατί; πολυετής ορίζοντας ΔΠ αντιδράσεις υψηλό κόστος εγκατάλειψης επιρροή άλλων προγραμμάτων – ΔΠ Αλλά συνδέεται και με κυρίαρχη αντίληψη για ρόλο κράτους (νεοφιλελεύθερη προσέγγιση → περιορισμός κράτους )