Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών Νομική Σχολή Ενιαίο ΠΜΣ Δίκαιο Ενέργειας (3) Αικατερίνη Ν. Ηλιάδου Επικ. Καθηγήτρια Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ Αθήνα, 20.11.2017

Ανεξάρτητη ρύθμιση αγοράς ενέργειας

Αφετηρία Έννοια της απελευθέρωσης αγοράς Σταδιακή εξέλιξη διαδικασίας απελευθέρωσης αγοράς Συνύπαρξη φυσικών μονοπωλίων και ανταγωνιστικών δραστηριοτήτων Ενδεχομένως ισχυρή θέση πρώην μονοπωλιακών επιχειρήσεων (incumbent market participants)

Εθνικές αρχές ανταγωνισμού ως ρυθμιστές της αγοράς; Το κλασικό δίκαιο του ελεύθερου ανταγωνισμού βασίζεται κυρίως στον ex-post έλεγχο και την επιβολή κυρώσεων για αντι-ανταγωνιστική συμπεριφορά (παράλληλα και αρμοδιότητες ελέγχου συγκεντρώσεων) Κατάλληλοι μηχανισμοί για την αντιμετώπιση περιορισμών του ελεύθερου ανταγωνισμού σε αγορές όπου ήδη υφίσταται ανταγωνισμός Όταν συντρέχει (σχεδόν) πλήρης απουσία ανταγωνισμού για δομικούς λόγους ανάγκη για ex-ante παρέμβαση στην αγορά 01/05/2019

Αναγκαιότητα ρυθμιστικών αρχών; Ιδιαίτερο μοντέλο διοικητικής οργάνωσης σύμφωνα με αρχές καλής διακυβέρνησης Εγγυήσεις ανεξαρτησίας – εκτός ιεραρχικής πυραμίδας Αρμοδιότητα για συγκεκριμένους τομείς Αιτιολόγηση: Υψηλή εξειδίκευση Επιχειρηματική δραστηριοποίηση κράτους στον τομέα Πολιτικό κόστος ρυθμιστικών αποφάσεων Παγκοσμιοποίηση – ασφάλεια για προσέλκυση επενδύσεων Ιδιαίτερη δομή αγορών δικτύου Ιδιαίτερη σημασία κοινής ωφέλειας – αποφυγή αστοχίας Αναγκαίο συστατικό της απελευθέρωσης;

Γενικοί λόγοι που δικαιολογούν τη δημιουργία ρυθμιστικών αρχών Η ρυθμιστική παρέμβαση στην αγορά είναι αναγκαία επειδή η οικονομία δεν μπορεί να ανεχθεί αστοχίες της αγοράς, όπως θα συνέβαινε σε περιπτώσεις διακοπών παροχής ή ιδιαίτερα υψηλών τιμών Η ρυθμιστική παρέμβαση είναι επίσης αναγκαία για την ενσωμάτωση των «εξωτερικοτήτων», μέσω σταθμίσεων συγκρουόμενων στόχων που δεν ενσωματώνονται στην ίδια την αγορά (ασφάλεια εφοδιασμού, προστασία περιβάλλοντος και καταναλωτών) 01/05/2019

Ειδικοί λόγοι σε σχέση με την απελευθέρωση της αγοράς Τα δίκτυα παραμένουν «ουσιώδεις υποδομές» υπό μονοπωλιακό καθεστώς - Κλασικές ρυθμιστικές αρμοδιότητες είναι αναγκαίες για τον έλεγχο των μονοπωλιακών τμημάτων της αγοράς, ώστε αφενός να διατηρείται χαμηλό κόστος και να διασφαλίζεται αποτελεσματική λειτουργία και αφετέρου να διασφαλίζεται η δυνατότητα πρακτικής άσκησης του δικαιώματος πρόσβασης σε τιμές δίκαιες και υπό ίσους όρους Η απελευθέρωση της αγοράς και η ανάπτυξη ανταγωνισμού εξελίσσονται σταδιακά, και στο πλαίσιο αυτό η ανεξάρτητη ρυθμιστική παρέμβαση για τη θέσπιση κανόνων και την παρακολούθηση της αγοράς αποτελεί αναγκαία παράμετρο για την διαμόρφωση αξιόπιστης διαδικασίας απελευθέρωσης 01/05/2019

Πρακτική σημασία ρυθμιστικών αρχών Συνέχεια, εκλογίκευση και επιχειρηματική εμπιστοσύνη: Το πέρασμα από το κρατικό μονοπώλιο σε ελεύθερη αγορά διενεργείται υπό την εποπτεία τρίτου που είναι ανεξάρτητος, και δεν έχει ίδιο συμφέρον στην αγορά ενέργειας, όπως συμβαίνει στην περίπτωση του Κράτους, το οποίο ασκεί επιχειρηματική δραστηριότητα Σταθερότητα και συνέχεια σχετικά με τη θέσπιση των κανόνων Αποφυγή πολιτικής ανάμειξης σε επιχειρηματικές αποφάσεις Αποφυγή ρυθμιστικών κινδύνων Υψηλό επίπεδο επιστημονικής εξειδίκευσης και επαγγελματισμός Διευκολύνεται η ανάπτυξη ανταγωνισμού, λόγω της ύπαρξης ανεξάρτητων ρυθμιστών που βοηθούν στην απομάκρυνση εμποδίων εισόδου στην αγορά και μειώνουν τον επιχειρηματικό κίνδυνο νεοεισερχόμενων επιχειρήσεων, καθώς τέτοιοι θεσμοί παρέχουν εγγυήσεις για ίσους όρους πρόσβασης στα φυσικά μονοπώλια και την πληροφόρηση 01/05/2019

Χαρακτηριστικά Δημόσιες αρχές, Διοικητική λειτουργία: διοικητικές πράξεις Θεσμικές εγγυήσεις ανεξαρτησίας έναντι πολιτικής παρέμβασης και ιδιωτικών συμφερόντων Ανεξαρτησία από την ρυθμιζόμενη αγορά Ανεξαρτησία από το Κράτος, καθώς οι πρώην μονοπωλιακές επιχειρήσεις είναι κατεξοχήν συνήθως κρατικές (θητεία) Ανεξαρτησία με την έννοια της αμεροληψίας Οικονομική ανεξαρτησία (τέλη που συλλέγονται από τον τομέα της οικονομίας υπό ρύθμιση - σύμφωνα με κανόνες που προλαμβάνουν το πρόβλημα της ρυθμιστικής σύλληψης - “regulatory capture”) Επαρκείς ανθρώπινοι πόροι 01/05/2019

Θεωρητική κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ ρυθμιστών και Κράτους; Το Κράτος παραμένει αρμόδιο για αποφάσεις πολιτικής μακροσκοπικής σημασίας (σταθερότητα και ασφάλεια): Θέτει τους στόχους της ενεργειακής πολιτικής Εξειδικεύει τη σημασία των τριών πυλώνων διαμόρφωσης της ενεργειακής πολιτικής Αποφασίζει για την παροχή Υπηρεσιών Κοινής Ωφέλειας και την επιβολή σχετικών υποχρεώσεων Αναπτύσσει δραστηριότητα και συνεργασίες σε διεθνές επίπεδο Ο ρυθμιστής είναι αρμόδιος για θέματα εφαρμογής της πολιτικής (προσαρμοστικότητα, εξειδίκευση): Εφαρμογή, διευκρίνιση, ερμηνεία, συμπλήρωση κενών των αποφάσεων που λαμβάνονται κεντρικά Θέσπιση δευτερογενούς νομοθεσίας Μεταξύ των δύο τομέων αρμοδιότητας υφίσταται μία γκρίζα περιοχή συνεργασίας, που αντιστοιχεί σε τυποποιημένες διοικητικές διαδικασίες (γνώμη, σύμφωνη γνώμη) 01/05/2019

Αρμοδιότητες ρυθμιστών Όχι απλώς συμβουλευτικά όργανα Ευρύ πεδίο αρμοδιοτήτων διοικητικής, κανονιστικής ή οιονεί δικαστικής φύσεως Εάν ο ρυθμιστής δεν διαθέτει επαρκείς αρμοδιότητες λήψης αποφάσεων, ο ρόλος του περιορίζεται σε ανεξάρτητη επαγγελματική συμβουλή  κίνδυνος πολιτικής πίεσης για την προστασία των «εθνικών πρωταθλητών», δηλαδή των πρώην μονοπωλιακών, κρατικών επιχειρήσεων  κίνδυνος αποτυχίας του μοντέλου της ανεξάρτητης ρύθμισης 01/05/2019

Δίκαιο ΕΕ Ανομοιόμορφες αρμοδιότητες των εθνικών ρυθμιστικών αρχών δεν βοηθά την επιδίωξη του στόχου της εσωτερικής αγοράς ενέργειας Υποχρέωση Κρατών μελών να δημιουργήσουν κατάλληλους και αποτελεσματικούς μηχανισμούς για τη ρύθμιση, τον έλεγχο και τη διαφάνεια, ώστε να αποφεύγεται κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης στην αγορά Επιμέρους διατάξεις στις Οδηγίες καθορίζουν τις ελάχιστες αρμοδιότητες που απαιτούνται για το σκοπό αυτό Το νομικό πλαίσιο αρμοδιοτήτων των ρυθμιστικών αρχών σταδιακά ενισχύεται από την θέσπιση ειδικών κανόνων σε σχέση με διάφορες παραμέτρους της αγοράς (πχ REMIT) 01/05/2019

Κατηγορίες βασικού κορμού αρμοδιοτήτων Άρθρο 37 Οδ. 2009/72/ΕΚ & άρθρο 41 Οδ. 2009/73/EΚ Αποφασιστικές αρμοδιότητες για ουσιώδη θέματα λειτουργίας της αγοράς Αρμοδιότητες παρακολούθησης της αγοράς και υποβολής εκθέσεων – συνεργασία με ΟΣΡΑΕ Αρμοδιότητες εξωδικαστικής επίλυσης καταγγελιών και διαφορών 01/05/2019

Παρακολούθηση αγοράς και σύνταξη εκθέσεων Παρακολούθηση αγοράς: τα επενδυτικά προγράμματα των διαχειριστών συστημάτων μεταφοράς και τα αξιολογεί από άποψη διασυνοριακού εμπορίου την απόδοση σε σχέση με κανόνες ασφαλείας και αξιοπιστίας δικτύου το επίπεδο διαφάνειας, συμπεριλαμβανομένων των τιμών χονδρικής τον βαθμό και την αποτελεσματικότητα της αγοράς και του ανταγωνισμού σε επίπεδο χονδρικής και λιανικής, συμπεριλαμβανομένων των χρηματιστηρίων ηλεκτρικής ενεργείας, τις τιμές τους για τους οικιακούς καταναλωτές την εμφάνιση περιοριστικών συμβατικών πρακτικών, συμπεριλαμβανομένων ρητρών αποκλειστικότητας τον χρόνο που χρειάζονται οι διαχειριστές συστημάτων μεταφοράς και διανομής για τη σύνδεση και τις επισκευές την εφαρμογή των κανόνων που αφορούν το ρόλο και τις αρμοδιότητες των διαχειριστών συστημάτων μεταφοράς, των διαχειριστών συστημάτων διανομής, των προμηθευτών και των πελατών και άλλων παραγόντων της αγοράς σύμφωνα με τους κανόνες για διασυνοριακό εμπόριο τις επενδύσεις σε παραγωγικό δυναμικό σε συνάρτηση με την ασφάλεια εφοδιασμού την τεχνική συνεργασία μεταξύ των διαχειριστών συστημάτων μεταφοράς των κρατών μελών και των ομολόγων τους σε τρίτες χώρες την υλοποίηση των μέτρων διασφάλισης Υποχρέωση δημοσίευσης ετήσιας έκθεσης σχετικά με τα αποτελέσματα της παρακολούθησης της αγοράς 01/05/2019

Αποφασιστικές αρμοδιότητες Ex-ante έγκριση μεθοδολογίας και χρεώσεων πρόσβασης και χρήσης των δικτύων (μεταφορά, διανομή, εγκαταστάσεις ΥΦΑ) και εξισορρόπησης / φυσικά μονοπώλια Αρμοδιότητα απαίτησης τροποποίησης κανόνων πρόσβασης και χρήσης μονοπωλιακών τμημάτων, συμπεριλαμβανόμενης τιμολόγησης Διασφάλιση συμμόρφωσης συμμετεχόντων στην αγορά: Δυνατότητα επιβολής κυρώσεων Διεξαγωγή ερευνών Διαδικασίες προσφυγής κατά των αποφάσεων των ρυθμιστών (2μηνο – χωρίς ανασταλτικό αποτέλεσμα) 01/05/2019

Καταγγελίες Οι παραδοσιακές διαδικασίες του δικαίου ελεύθερου ανταγωνισμού είναι χρονοβόρες και δυσκίνητες Ανάγκη πρόβλεψης απλής και σύντομης διαδικασίας για την αντιμετώπιση των καταγγελιών εναντίον ενεργειών των διαχειριστών των Δικτύων σχετικά με τα θέματα για τα οποία είναι αρμόδιοι οι ρυθμιστές (2 μήνες) Νομική φύση αποφάσεων; 01/05/2019

Αποτελεσματικότητα Οι ρυθμιστές θα πρέπει να διαθέτουν επαρκείς αρμοδιότητες για να διασφαλίζουν τον σεβασμό και την τήρηση του κανονιστικού πλαισίου Αρμοδιότητα επιβολής διοικητικών κυρώσεων (π.χ. πρόστιμα, δημοσίευση εκθέσεων για μη συμμόρφωση, μείωση χρεώσεων δικτύου, ανάκληση αδειών) Οι ρυθμιστές θα πρέπει να διαθέτουν επαρκείς πόρους (οικονομικούς και ανθρώπινους) ώστε να εκτελούν τις αρμοδιότητές τους 01/05/2019

Δικαστικός έλεγχος πράξεων Ά. 37 παρ. 16 Οδ. 2009/72: «Οι αποφάσεις των ρυθμιστικών αρχών είναι πλήρως αιτιολογημένες προκειμένου να υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο και διατίθενται στο κοινό υπό την επιφύλαξη της προστασίας της εμπιστευτικότητας εμπορικά ευαίσθητων πληροφοριών.» ΔΕΕ C-510/13 E.ON Földgáz Trade Zrt – Δικονομική αυτονομία Κρατών μελών – ωστόσο υποχρέωση διασφάλισης αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας κατά το ά. 47 ΧΘΔΕΕ Πρβλ. και C-243/15

Συνεργασία μεταξύ Ρυθμιστικών Αρχών Αναγκαία στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς, ελλείψει λεπτομερών κανόνων ρύθμισης Το φόρουμ της Φλωρεντίας και της Μαδρίτης: ανεπίσημες διαδικασίες, που αποβλέπουν στην ανάπτυξη κανόνων μέσω συμφωνίας Το Συμβούλιο Ευρωπαίων Ρυθμιστών - Council of the European Energy Regulators (CEER) Καν. (ΕΚ) 713/2009: ίδρυση Οργανισμού Συνεργασίας των Ρυθμιστικών Αρχών Ενεργείας (ΟΣΡΑΕ) – όργανο ΕΕ, με αρμοδιότητες προκαθορισμένες, ιδίως διασυνοριακά θέματα 01/05/2019

Εθνικό δίκαιο Σύσταση με Ν.2773/1999 ως ΑΔΑ Άρθρο 5 Ν. 4001/2011 Νομική φύση της ΡΑΕ «Η ΡΑΕ είναι ανεξάρτητη ρυθμιστική αρχή με έδρα την Αθήνα, έχει νομική προσωπικότητα και παρίσταται αυτοτελώς σε δίκες που έχουν ως αντικείμενο πράξεις ή παραλείψεις της ή έννομες σχέσεις που την αφορούν. Η ΡΑΕ υπόκειται μόνο σε κοινοβουλευτικό και σε δικαστικό έλεγχο.» Αυτοτέλεια διοικητική και οικονομική (τέλη αγοράς, προϋπολογισμός) - από δημοσιονομική άποψη μέρος της Κεντρικής Κυβέρνησης ΣτΕ (Ολ) 3406/2014

Αρμοδιότητες ΡΑΕ Εξέλιξη αρμοδιοτήτων ΡΑΕ μέσα από την εξέλιξη του νομικού πλαισίου Από κατεξοχήν γνωμοδοτικό όργανο (Ν.2773/1999 – εξαίρεση επιβολή διοικητικών κυρώσεων), σε κατεξοχήν αποφασιστικό όργανο (Ν.4001/2011) Ενίοτε αρμοδιότητες που δεν προβλέπονται από το Δίκαιο ΕΕ – παράδειγμα: Άρθρο 23 Λήψη ρυθμιστικών μέτρων για την εύρυθμη λειτουργία των ενεργειακών αγορών «1. Με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων άλλων Αρχών που ορίζονται με σχετική διάταξη νόμου, η ΡΑΕ δύναται να επιβάλει σε επιχειρήσεις που ασκούν Ενεργειακές Δραστηριότητες ρυθμιστικά μέτρα και όρους, με σκοπό τη διασφάλιση της εφαρμογής των διατάξεων της εσωτερικής και ευρωπαϊκής νομοθεσίας, την ύπαρξη συνθηκών υγιούς ανταγωνισμού και εν γένει την εύρυθμη λειτουργία της αγοράς. Στο πλαίσιο αυτό, η ΡΑΕ ασκεί τις εξουσίες διεξαγωγής ερευνών του άρθρου 28 και συνεργάζεται ιδίως με την Επιτροπή Ανταγωνισμού και την Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς, καθώς και άλλες Αρχές που είναι αρμόδιες για την άσκηση εποπτείας στο χρηματοπιστωτικό τομέα.» (άρθρο 15 παρ.1 Ν.4425/2016,ΦΕΚ Α 185/30.9.2016)

Κανονιστικές αρμοδιότητες Διατήρηση από Υπουργείο επιτελικών κατεξοχήν αρμοδιοτήτων για θέματα ενεργειακού σχεδιασμού (ά. 3) και για καθορισμό ΥΚΩ (ά. 55), όπου κρίνεται ότι απαιτείται ΠΔ (ά. 43 παρ. 2 Σ) Ά. 30 Ν.4001/2011: γνώμη επί ΠΔ προς Υπουργό, αναφορά στη Βουλή και νομοθετικές προτάσεις, θέσπιση δευτερογενούς νομοθεσίας και ανακοινώσεις στην ιστοσελίδα της για τον τρόπο κατά τον οποίο ερμηνεύει το δίκαιο

Ατομικές διοικητικές πράξεις Αδειοδότηση (ά. 13) Επιβολή διοικητικών κυρώσεων Επίλυση καταγγελιών Λήψη προσωρινών μέτρων Έγκριση προγραμμάτων ανάπτυξης φυσικών μονοπωλίων Έγκριση τιμολογίων πρόσβασης και ετησίου κόστους φυσικών μονοπωλίων (ΣτΕ Δ’ Τμ. 1793, 1794/2015)

Έλεγχος πράξεων ΡΑΕ Διάκριση κανονιστικών και ατομικών διοικητικών πράξεων Διάκριση διαφορών πλήρους δικαιοδοσίας και ακυρωτικών διαφορών Ενδικοφανής προσφυγή Προβλήματα: ιδιαίτερα τεχνικός χαρακτήρας ρυθμίσεων (πχ ΣτΕ 505/2016)