Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών Νομική Σχολή Ενιαίο ΠΜΣ Δίκαιο Ενέργειας Αικατερίνη Ν. Ηλιάδου Επικ. Καθηγήτρια Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ Αθήνα, 22.11.2016

Δημόσια παρέμβαση και μοντέλα οργάνωσης αγοράς ενέργειας

Τομέας ενέργειας Τομέας της οικονομίας Ενεργειακά αγαθά Πρώτες ύλες: πετρελαιοειδή προϊόντα, φυσικό αέριο, άνθρακες Τελικά προϊόντα: Ηλεκτρική ενέργεια, φυσικό αέριο, θερμότητα Υπηρεσίες Παροχή ενεργειακών προϊόντων Συναφείς οικονομικές δραστηριότητες – εμπορικές σχέσεις Εμπορικά αγαθά (rival goods)- Διάκριση από τα δημόσια αγαθά (non- rival + non-excludable goods)

Τριπλή σημασία κοινής ωφέλειας /δημοσίου συμφέροντος Αγαθό απολύτως ζωτικής σημασίας για τον άνθρωπο – προϋπόθεση διασφάλισης ελάχιστου επιπέδου αξιοπρεπούς διαβίωσης Βασικός συντελεστής για την παραγωγή άλλων βιομηχανικών προϊόντων και για την παροχή βασικών υπηρεσιών (τηλεπικοινωνίες, μεταφορές)  παράμετρος της οικονομικής ανάπτυξης και της προόδου Πηγή περιβαλλοντικών κινδύνων και μόλυνσης  παράμετρος διαμόρφωσης περιβαλλοντικής πολιτικής

Πυλώνες διαμόρφωσης πολιτικής Τρεις πυλώνες Ασφάλεια εφοδιασμού: Αδιάλειπτη τροφοδοσία των καταναλωτών με υψηλής ποιότητας προϊόντα βραχυχρόνια / μακροχρόνια Ανταγωνιστικότητα της οικονομίας ελαχιστοποίηση του κόστους Προστασία περιβάλλοντος: Τοπικό περιβάλλον: όξινη βροχή, σωματίδια, ποιότητα αέρα (π.χ. Πόλεις) Πλανητικό περιβάλλον: αέρια του θερμοκηπίου – κλιματική αλλαγή Στόχοι αναλλοίωτοι στον χρόνο

Δημόσια παρέμβαση Στάθμιση μεταξύ των στόχων της ενεργειακής πολιτικής για την επίλυση τυχόν συγκρούσεων: κρατική αρμοδιότητα – εξυπηρέτηση δημοσίου συμφέροντος Διατάξεις του οικονομικού Συντάγματος: Η παρέμβαση του Κράτους ανάγεται σε συνταγματική επιταγή, καθώς η απαίτηση αδιάλειπτης παροχής υπηρεσιών επιβάλλει διαρκή εποπτεία, ανεξάρτητα από τον τρόπο οργάνωσης της αγοράς και τη νομική μορφή των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στον τομέα

Αναγκαιότητα δημόσιας παρέμβασης «Εξωτερικότητες»: κίνδυνοι που δεν μπορούν να αποτραπούν από τη λειτουργία μόνης της αγοράς Ανεπάρκεια επενδύσεων Ανεπαρκής προστασία περιβάλλοντος Απροθυμία αξιοποίησης νέων τεχνολογιών Απροθυμία εξυπηρέτησης του συνόλου της ζήτησης Οικονομικές ιδιαιτερότητες του τομέα: υψηλής εντάσεως κεφαλαίου, μακροχρόνια κατασκευή και χρόνος απόσβεσης επενδύσεων, νέες τεχνολογίες, αλλαγές κανονιστικού πλαισίου  υψηλό επιχειρηματικό ρίσκο Ιδιαίτερη γεωπολιτική σημασία του τομέα

Πρότυπα οργάνωσης αγοράς Ελεύθερη αγορά Διάκριση επιμέρους δραστηριοτήτων Φυσικά μονοπώλια Ανταγωνιστικές δραστηριότητες  Ελεύθερος ανταγωνισμός μεταξύ επιχειρήσεων στα ανταγωνιστικά τμήματα Δικαίωμα επιλογής καταναλωτών Μονοπώλιο «φυσικό μονοπώλιο»  Νομικό μονοπώλιο Καθετοποιημένη επιχείρηση Μονοπωλιακά προνόμια Δημόσια ιδιοκτησία Πρόληψη καταχρηστικής συμπεριφοράς: Δημόσια ιδιοκτησία

Κρατικό μονοπώλιο (1) Πλήρης απαγόρευση άσκησης δραστηριότητας από τρίτους Συνταγματικά ανεκτή επιλογή (επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας, η λειτουργία των οποίων έχει ιδιαίτερη σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου) Επιλογή μετά τον Β’ παγκόσμιο πόλεμο Συγχώνευση μικρών επιχειρήσεων, δημιουργία καθετοποιημένων επιχειρήσεων εθνικής / περιφερειακής εμβέλειας  αξιοποίηση πλεονεκτημάτων οικονομίας κλίμακος, εξηλεκτρισμός Παροχική διοίκηση, δημόσια υπηρεσία με λειτουργική έννοια

Κρατικό μονοπώλιο (2) Αρχές που διέπουν την παροχή ενεργειακών προϊόντων: Συνέχεια: διαρκής εξυπηρέτηση Προσαρμοστικότητα: κάλυψη εξελίξεων αναγκών καταναλωτών Οικονομικότητα: μικρότερη δυνατή θυσία Καθολικότητα: ισότιμη παροχή υπηρεσιών ανεξαρτήτως περιοχής Σαφής αποτύπωση – άρθ. 1 παρ. 3 Ν.1468/1950: «Ειδικώς η Δημοσία Επιχείρησις Ηλεκτρισμού υποχρεούται όπως: α) Διασφαλίση την οικονομικήν αυτάρκειαν αυτής. β) Παρέχη την παραγομένην ηλεκτρικήν ενέργειαν προς τους αγροτικούς και αστικούς πληθυσμούς εις την ευθυνοτέραν δυνατήν τιμήν, ενεργούσα βάσει υγιών εμπορικών αρχών, εντός των πλαισίων της γενικωτέρας οικονομικής πολιτικής της Χώρας. γ) Αποφεύγη τας αδικαιολογήτους διακρίσεις κατά την παροχήν ηλεκτρικής ενεργείας μεταξύ των διαφόρων περιοχών της Χώρας και κατά τον καθορισμόν των τιμολογίων μεταξύ καταναλωτών της αυτής κατηγορίας. δ) Διαθέτη τα πραγματοποιούμενα έσοδα μετά την αφαίρεσιν κρατήσεων προς σχηματισμόν αποθεματικών, αποκλειστικώς προς τελειοποίησιν και συμπλήρωσιν των εγκαταστάσεων, βελτίωσιν των όρων εξυπηρετήσεως του κοινού και μείωσιν της τιμής της ηλεκτρικής ενεργείας, απαγορευομένης της διαθέσεως αυτών διά σκοπόν ξένον προς τους υπό του παρόντος καθοριζομένους σκοπούς αυτής.»

Ελεύθερη αγορά Σταδιακή εφαρμογή κανόνων ελεύθερου ανταγωνισμού σε πρώην μονοπωλιακούς τομείς: απελευθέρωση ή απορρύθμιση αγοράς Διαφορετική έννοια από την ιδιωτικοποίηση (περιουσιακή, λειτουργική, τυπική), παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας, τυποποίηση συνεργασίας κράτους – ιδιωτών (π.χ. ΣΔΙΤ) Από τις αρχές της δεκαετίας του 1990: υψηλό επίπεδο ωρίμανσης του τομέα, ενεργειακές κρίσεις, οικολογικές καταστροφές, αμφισβήτηση πυρηνικής ενέργειας

Στόχοι απελευθέρωσης αγοράς Μεγιστοποίηση οικονομικής αποδοτικότητας μέσω αποφυγής προβλημάτων μεγάλων κρατικών επιχειρήσεων (έντονη πολιτική παρέμβαση για υπεράριθμες προσλήψεις, μη ορθολογικές επιλογές προγραμμάτων ανάπτυξης, υποχρεωτική διατήρηση χαμηλών τιμών παρά το υψηλό κόστος) Συστηματική, ευρεία αξιοποίηση νέων τεχνολογιών (τυποποιημένες μονάδες φυσικού αερίου χαμηλού κόστους κεφαλαίου, κατανεμημένη ηλεκτροπαραγωγή) Παραμερισμός της μονοπωλιακής δύναμης χάριν της παροχής φθηνότερων ενεργειακών προϊόντων και η βέλτιστη ανάπτυξη νέων επενδύσεων σε ευρύτερες αγορές (ευρωπαϊκή εσωτερική αγορά ενέργειας) Αναπτυσσόμενες χώρες: προσέλκυση επενδύσεων

Κανονιστικό πλαίσιο

Πορεία απελευθέρωσης αγοράς σε ευρωπαϊκό επίπεδο Επιτροπή: Τέλη δεκαετίας 1980, δικαστική αμφισβήτηση κρατικών μονοπωλίων στον τομέα της ενέργειας με βάση τη διάταξη του πρώην άρθρου 86 ΙΙ ΣΕΚ Οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος ή που έχουν χαρακτήρα δημοσιονομικού μονοπωλίου υπόκεινται στους κανόνες της Συνθήκης και ιδίως στους κανόνες περί ελεύθερου ανταγωνισμού κατά το μέτρο κατά το οποίο η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν εμποδίζει νομικά ή πραγματικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί. Η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν πρέπει να επηρεάζεται σε βαθμό ο οποίος θα ήταν αντίθετος προς το συμφέρον της Κοινότητας. Θεμέλιο: Πρόγραμμα για την εσωτερική αγορά ελλείψει ρητής αρμοδιότητας της ΕΕ

Εξέλιξη ευρωπαϊκής νομοθεσίας Πρώτες Οδηγίες: 96/92/ΕΚ ηλεκτρική ενέργεια, 98/30/ΕΚ φυσικό αέριο Δεύτερη δέσμη μέτρων: Οδ. 2003/54/ΕΚ (ηλεκτρισμός) και 2003/55/ΕΚ (φυσικό αέριο) και Καν. 1228/2003 για διασυνοριακές ανταλλαγές ηλεκτρικής ενέργειας, Καν. 1775/2005 για φυσικό αέριο Τρίτη δέσμη μέτρων: Σεπτέμβριος 2007 – υιοθετήθηκε το 2009 (Οδ. 2009/72/ΕΚ και 2009/73/ΕΚ, Καν. 713, 714 & 715/2009) Ειδικές διατάξεις για ΑΠΕ, ΣΗΘΥΑ, Εξοικονόμηση κ.λπ. 25.02.2015: “A Framework Strategy for a Resilient Energy Union with a Forward-Looking Climate Change Policy”: “transition to a low-carbon, secure and competitive economy”

Εθνική νομοθεσία Ηλεκτρική ενέργεια: Φυσικό αέριο: Ν. 2773/1999, Ν. 2837/2000, Ν. 2941/2001, Ν. 3175/2003, Ν. 3426/2005, Ν. 3468/2006 Φυσικό αέριο: Ν. 3175/2003, Ν. 3428/2005 Ν. 4001/2011 : Ριζική αναμόρφωση κανονιστικού πλαισίου Προσαρμογή ελληνικού δικαίου προς την τρίτη δέσμη μέτρων Ενιαία ρύθμιση θεμάτων ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου Εκ νέου ρύθμιση θεσμικής οργάνωσης (ΡΑΕ) Νεότερες τροποποιήσεις στο πλαίσιο υποχρεώσεων από τα Μνημόνια Βλ. πχ N.4389/2016 – ά. 133 επ. ΚΕΦΑΛΑΙΟ Η’ - «ΝΟΜΕ, Ιδιοκτησιακός διαχωρισμός ΑΔΜΗΕ και Μηχανισμός Αποζημίωσης Ευελιξίας»

Δομή νομικού πλαισίου Βασικές διατάξεις: Τυπικός νόμος Κανονιστικές πράξεις που εκδίδονται κατά νομοθετική εξουσιοδότηση: Κανονισμοί και «Κώδικες» Αποφάσεις για επιμέρους ειδικά, τεχνικά και λεπτομερειακά θέματα (λεπτομέρειες εφαρμογής) Ατομικές διοικητικές πράξεις που εκδίδονται σε εφαρμογή του κανονιστικού πλαισίου – πχ άδειες

Δομή και λειτουργία απελευθερωμένης αγοράς ενέργειας

Διάκριση επιμέρους δραστηριοτήτων Κριτήριο: Διαφοροποιήσεις σε σχέση με τα χαρακτηριστικά λειτουργίας, την απαιτούμενη τεχνολογία και τα στοιχεία κόστους Διακρίνονται οι εξής δραστηριότητες Παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας και (παραγωγή και) εισαγωγή φυσικού αερίου (βιομηχανική δραστηριότητα) Μεταφορά ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου (γραμμές υψηλής τάσης και αγωγοί υψηλής πίεσης) Διανομή ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου (γραμμές μέσης και χαμηλής τάσης και αγωγοί χαμηλής πίεσης) Προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου (εμπορική δραστηριότητα)

Κριτήριο οργάνωσης αγοράς Διάκριση «φυσικών μονοπωλίων» από λοιπά τμήματα της αγοράς Κριτήριο διάκρισης: οικονομική αποτελεσματικότητα «φυσικά μονοπώλια» χαρακτηρίζονται υπηρεσίες, το κόστος παροχής των οποίων όταν ασκούνται στο σύνολο του τομέα είναι χαμηλότερο από ότι το άθροισμα του κόστους που θα προέκυπτε, εάν περισσότερες επιχειρήσεις παρείχαν τις υπηρεσίες αυτές παράλληλα και ταυτόχρονα Διάκριση από: Θεσμικό/ νομικό μονοπώλιο Εν τοις πράγμασι / de facto μονοπώλιο Ρευστότητα διάκρισης Εξάρτηση από εξέλιξη τεχνολογίας και οικονομικές παραμέτρους (δυνατότητες βέλτιστης αξιοποίησης οικονομιών κλίμακος) Σημασία: περιορισμός των δυνατοτήτων εφαρμογής κανόνων ελεύθερου ανταγωνισμού: φυσικά μονοπώλια = νομικά μονοπώλια

Δομή απελευθερωμένης αγοράς Παραγωγή / εισαγωγή, και προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου  ασκούνται υπό συνθήκες ελεύθερου ανταγωνισμού Δραστηριότητες σχετικές με τα δίκτυα μεταφοράς και διανομής  φυσικά μονοπώλια που αντιστοιχούν σε θεσμικά / νομικά μονοπώλια  Ανάγκη εξισορρόπησης μεταξύ ανταγωνιστικών και μονοπωλιακών τμημάτων της αγοράς: ρυθμιστική αρμοδιότητα

Γενικές αρχές Απαγόρευση των διακρίσεων μεταξύ υφιστάμενων και εν δυνάμει παικτών της αγοράς Διαφανείς και ίσοι όροι πρόσβασης και χρήσης των μονοπωλιακών τμημάτων - δικτύων Αποφυγή των προβλημάτων ασύμμετρης πληροφόρησης Ενδεχομένως υιοθέτηση μέτρων για τον περιορισμό της δύναμης των επιχειρήσεων που κατέχουν δεσπόζουσα θέση στην αγορά, δηλαδή των πρώην μονοπωλιακών δημοσίων επιχειρήσεων Δημιουργία θεσμών ρύθμισης της αγοράς: Ανεξάρτητοι ρυθμιστές και ανεξάρτητοι διαχειριστές των δικτύων Σαφές και σταθερό κανονιστικό πλαίσιο: Κανονισμοί και Κώδικες λειτουργίας της αγοράς Η διευκόλυνση της εισόδου νέων ανταγωνιστικών εταιρειών εξαρτάται από τον τρόπο αποτελεσματικής αντιμετώπισης αυτών των παραμέτρων

Ανταγωνιστικά τμήματα της αγοράς Κατάργηση αποκλειστικού προνομίου των πρώην μονοπωλιακών δημοσίων επιχειρήσεων στους τομείς της παραγωγής και της προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας καθώς και στους τομείς εισαγωγής και προμήθειας φυσικού αερίου Δυνατότητα δραστηριοποίησης ιδιωτικών εταιρειών στους ανωτέρω τομείς Σταδιακή αναγνώριση δικαιώματος ελεύθερης επιλογής προμηθευτή υπέρ των καταναλωτών Στόχος: βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών και αποτελεσματικότερη επιδίωξη των στόχων της ενεργειακής πολιτικής, μέσω του ελεύθερου ανταγωνισμού

Προϋποθέσεις συμμετοχής στην ανταγωνιστική αγορά Προηγούμενη χορήγηση σχετικής διοικητικής άδειας, ανάλογα με τη δραστηριότητα Σύναψη συμβάσεων συμμετοχής στους μηχανισμούς λειτουργίας της αγοράς (με διαχειριστές μονοπωλιακών τμημάτων) Υποχρέωση σεβασμού κανόνων ελεύθερου ανταγωνισμού και Κωδίκων αγοράς

Πρώην μονοπωλιακές επιχειρήσεις Στόχος: δημιουργία κατάλληλων συνθηκών για την αποτελεσματική ανάπτυξη συνθηκών ελεύθερου ανταγωνισμού υπό ίσους όρους (level playing field) Αναδιοργάνωση των πρώην μονοπωλιακών επιχειρήσεων σύμφωνα με τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας: μετατροπή σε εταιρείες ιδιωτικού δικαίου (τυπική ιδιωτικοποίηση) Παράδειγμα: μετατροπή της ΔΕΗ σε Α.Ε. με τις διατάξεις του π.δ. 333/2000, κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 43 ν. 2773/1999 Παρεπόμενες συνέπειες: Διαχωρισμός δραστηριοτήτων των δημοσίων επιχειρήσεων για τις οποίες απαιτείται λειτουργία ν.π.δ.δ., όπως συμβαίνει για παράδειγμα σε θέματα ασφάλισης του προσωπικού (παράδειγμα: σύσταση ν.π.δ.δ. ΟΑΠ-ΔΕΗ το 2000) Επιβολή ασύμμετρων ρυθμίσεων για τον περιορισμό της δύναμής τους στην αγορά – παραδείγματα Υποχρεώσεις διαχωρισμού των δραστηριοτήτων

Κατηγορίες υποχρεώσεων διαχωρισμού Λογιστικός διαχωρισμός: τήρηση χωριστών καταστάσεων για τις επιμέρους δραστηριότητες στον τομέα από τις ολοκληρωμένες επιχειρήσεις Λειτουργικός διαχωρισμός: πρακτική διασφάλιση απαιτήσεων ανεξαρτησίας κατά τη λήψη αποφάσεων και καθημερινή λειτουργία των μονοπωλιακών τμημάτων της αγοράς Νομικός διαχωρισμός: Δημιουργία επιχειρήσεων που έχουν σκοπό την άσκηση δραστηριότητας αποκλειστικά και μόνον στα μονοπωλιακά τμήματα της αγοράς Ιδιοκτησιακός διαχωρισμός: Επιβολή υποχρέωσης χωριστής ιδιοκτησίας για τα μονοπωλιακά τμήματα της αγοράς (Τρίτη δέσμη μέτρων – ουδετερότητα Συνθηκών έναντι καθεστώτος ιδιοκτησίας στα Κράτη Μέλη)

Νομικός διαχωρισμός δραστηριοτήτων κατά το ελληνικό δίκαιο Ηλεκτρική ενέργεια: Διαχειριστής Ελληνικού Συστήματος Μεταφοράς Ηλεκτρικής Ενέργειας Α.Ε. – ΔΕΣΜΗΕ (π.δ. 328/2000, άρθρο 14 ν. 2773/1999) / Πρόβλεψη για μετεξέλιξη σε ΔΕΣΔΗΕ (άρθρο 12 παρ. 1 ν. 3426/2005) – Συνδυασμένος Διαχειριστής - δεν εφαρμόσθηκε Φυσικό αέριο: ΔΕΣΦΑ (2005) - διαχειριστής και κύριος του Συστήματος ΦΑ (διαφορά με ΔΕΣΜΗΕ) Αναθεώρηση του σχήματος για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας με Ν.4001/2011 (ΔΕΣΜΗΕ ΑΔΜΗΕ, ΛΑΓΗΕ) Ήδη υπό εξέλιξη: Ιδιοκτησιακός διαχωρισμός ΔΕΣΦΑ, ΑΔΜΗΕ (πρόγραμμα αποκρατικοποιήσεων)

Άσκηση δραστηριότητας στα μονοπωλιακά τμήματα της αγοράς Προηγούμενη χορήγηση σχετικής διοικητικής άδειας Κανονιστικό πλαίσιο άσκησης δραστηριότητας: Ρυθμιζόμενες δραστηριότητες Κώδικες διαχείρισης: κανόνες οργάνωσης του τρόπου λειτουργίας των μονοπωλιακών τμημάτων και ιδίως ρύθμιση του τρόπου άσκησης του δικαιώματος πρόσβασης στα δίκτυα Κατηγορίες Κωδίκων

Λειτουργία ανταγωνισμού – μοντέλο αγοράς (ΚΔΣ & ΚΣΗΕ 2012) Το δικαίωμα πρόσβασης συνδυάζεται με τη λειτουργία χονδρεμπορικής αγοράς ( “pool” ) Οι παραγωγοί (εισαγωγείς) υποβάλλουν προσφορές (που περιλαμβάνουν τιμή και ενέργεια) προκειμένου να ενταχθούν στον προγραμματισμό Οι προμηθευτές υποβάλλουν δηλώσεις ζήτησης για την κάλυψη του φορτίου των πελατών τους Ο Διαχειριστής καταρτίζει πρόγραμμα ως εξής: Αντιστοιχίζει τη προσφορά με τη ζήτηση Καταγράφει τις προσφορές των παραγωγών σε σειρά αναλόγως τιμής, έτσι ώστε πρώτες να εντάσσονται στο Σύστημα οι φθηνότερες μονάδες Το σημείο τομής προσφοράς και ζήτησης διαμορφώνει την Οριακή Τιμή του Συστήματος (ΟΤΣ), στην οποία αποζημιώνονται όλοι οι παραγωγοί που παράγουν σε δεδομένη στιγμή και την οποία καταβάλλουν όλοι οι προμηθευτές Προοπτική: “target model „