Κανονιστικές πράξεις της Διοίκησης ΣτΕ (Ολ) 235/2012 ΣτΕ (Ε’ Τμ) 764/2006 Εφαρμογές δημοσίου δικαίου 31.03.2016

Ειδικά θέματα κανονιστικής αρμοδιότητας της Διοίκησης ΣτΕ (Ολ) 235/2012: Εύρος νομοθετικής εξουσιοδότησης ΣτΕ (Ε’ Τμ) 764/2006: Εύρος παρεμπίπτοντος ελέγχου κανονιστικής πράξης με αφορμή την ευθεία προσβολή ατομικής διοικητικής πράξης

Εύρος νομοθετικής εξουσιοδότησης – 43 παρ. 2 Σ ΣτΕ (Ολ) 235/2012

Νομικό πλαίσιο (1) Ά. 94 παρ. 6 ΚΟΚ - κύρωση με ά. 1 ν. 2696/1999: Νομοθετική εξουσιοδότηση για την έκδοση ΠΔ με πρόταση του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών για τον καθορισμό των όρων και διαδικασιών σχετικά με τη χορήγηση άδειας εκπαιδευτή υποψήφιων οδηγών αυτοκινήτων και μοτοσικλετών και άδειας ίδρυσης και λειτουργίας σχολής οδηγών αυτοκινήτων και μοτοσικλετών, και σχετικά με θέματα άσκησης επαγγέλματος εκπαιδευτή υποψηφίων οδηγών αυτοκινήτων και μοτοσικλετών και λειτουργίας σχολών οδηγών αυτοκινήτων και μοτοσικλετών, εκπαίδευσης και επιμόρφωσης εξεταστών και εκπαιδευτών υποψήφιων οδηγών, καθώς και εκπαίδευσης υποψήφιων οδηγών αυτοκινήτων, μοτοσικλετών, ως και θέματα διοικητικών και ποινικών κυρώσεων για τους παραβάτες των διατάξεων του διατάγματος αυτού» ΠΔ 208/2002: ζητήματα τα σχετικά με τους «Εκπαιδευτές Υποψηφίων Οδηγών, Σχολές Οδηγών, Κέντρα Θεωρητικής Εκπαίδευσης Υποψηφίων Οδηγών. . .» και τα συναφή με αυτά θέματα

Νομικό πλαίσιο (2) Τροποποίηση νομικού πλαισίου: με την παράγραφο 2 του άρθρου 85 του ν. 3542/2007 αντικαταστάθηκε η παρ. 6 του ά. 94 ΚΟΚ και με την παρ. 3 του ά. 85 στο ά. 94 ΚΟΚ νέα παρ. 7. Η παρ. 6 του ά. 94 ΚΟΚ αντικαταστάθηκε με το ά. 16 παρ. 1 Ν. 3710/2008 ά.94 παρ. 6 & 7 ΚΟΚ κατά τον κρίσιμο χρόνο: Αποδέκτες εξουσιοδοτήσεων Υπουργός/Υπουργοί ΥΑ 4905/636/20.10.2008 του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών, με τον τίτλο «Καθιέρωση συστήματος κυρώσεων των Εκπαιδευτών Υποψηφίων Οδηγών, Σχολών Οδηγών και Κέντρων Θεωρητικής Εκπαίδευσης Υποψηφίων Οδηγών (ΚΕΘΕΥΟ)» (ΦΕΚ Β’ 2187/23.10.2008)

ΥΑ 2008 Σύστημα κυρώσεων για παραβάσεις κατά την άσκηση του επαγγέλματος του εκπαιδευτή υποψηφίων οδηγών Συγκρότηση Πρωτοβάθμιου και Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου: αρμόδια για την εκδίκαση των παραβάσεων και την επιβολή των προβλεπόμενων στην ίδια απόφαση κυρώσεων - Θέματα διαδικασίας ενώπιον των Πειθαρχικών Συμβουλίων Ά. 2 ΥΑ: «13. Η άδεια του εκπαιδευτή υποψηφίων οδηγών αφαιρείται οριστικά, όταν ο εκπαιδευτής παραπεμφθεί τελεσίδικα σε δίκη για τα αδικήματα της δωροδοκίας ή απόπειρας δωροδοκίας εξεταστών με σκοπό τη λήψη της άδειας οδήγησης από τον υποψήφιο οδηγό. 14. Οι κυρώσεις των λοιπών παραγράφων [μεταξύ των οποίων και της παρ. 13] του άρθρου αυτού, επιβάλλονται με τελεσίδικη απόφαση του αρμόδιου Πειθαρχικού Συμβουλίου, η οποία κοινοποιείται στον ενδιαφερόμενο, με πράξη του οικείου Νομάρχη, εντός είκοσι (20) ημερών.». Ά. 3 ΥΑ: «1. Η άδεια ίδρυσης και λειτουργίας Σχολής Οδηγών ή ΚΕΘΕΥΟ αφαιρείται όταν παύσει να πληρούται έστω και μία από τις προϋποθέσεις που απαιτούνται για τη χορήγησή της. Η άδεια επαναχορηγείται, μόνο εφόσον θεραπευθεί η έλλειψη αυτή και εφόσον πληρούνται και οι λοιπές προϋποθέσεις χορήγησή της»

Ιστορικό Α : κάτοχος άδειας εκπαιδευτού υποψηφίων οδηγών και αδειών ίδρυσης και λειτουργίας Κέντρου Θεωρητικής Εκπαίδευσης Υποψηφίων Οδηγών και Σχολής Οδηγών Παραπέμφθηκε τελεσίδικα σε δίκη για το αδίκημα της ενεργητικής δωροδοκίας κατά συρροή υπαλλήλων, με σκοπό τη λήψη αδείας οδηγήσεως από υποψήφιο Απόφαση πρωτοβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου: Οριστική αφαίρεση άδειας 24.10.2008 (1) Ένσταση Α ενώπιον του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού (δικαίωμα ένστασης εντός 15 ημερών, απορρίπτεται ή γίνεται δεκτή με αιτιολογημένη απόφαση) Απόρριψη ένστασης με απόφαση Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου (2) Κοινοποίηση της απόφασης του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού με έγγραφο του Νομάρχη, όπως προβλέπεται στο νόμο (3) Ανάκληση αδειών ιδρύσεως και λειτουργίας Κέντρου Θεωρητικής Εκπαίδευσης Υποψηφίων Οδηγών και Σχολής Οδηγών του Α (4) Αίτηση ακύρωσης του Α κατά των ανωτέρω πράξεων Ποιες πράξεις προσβάλλονται παραδεκτώς; Ανίσχυρη κανονιστική πράξη

Κατηγορίες νομοθετικής εξουσιοδότησης 43 παρ. 2 α’ Σ : Αποδέκτης ο ΠτΔ (+ πρόταση = αρμόδιος υπουργός + ΣτΕ - ά. 95 παρ. 1 δ’ Σ – απλή γνώμη - Νομιμότητα, συνταγματικότητα, νομοτεχνική αρτιότητα) Ειδική: να είναι συγκεκριμένος ο καθορισμός των θεμάτων (καθ’ ύλην προσδιορισμός) που πρέπει ή μπορεί να ρυθμισθούν /Η ευρύτητα / πλήθος θεμάτων δεν επηρεάζουν Ορισμένη: επαρκή κριτήρια, γενικές αρχές, διδάγματα της κοινής πείρας και κατευθύνσεις που καθορίζουν το πλαίσιο άσκησης της αρμοδιότητας / δεν απαιτείται να υποδεικνύονται οι βασικές αρχές 43 παρ. 2 β΄: Αποδέκτης: Άλλα όργανα της Διοίκησης (Υπ, ΥΣ, περιφερειακά όργανα, ΟΤΑ, ΝΠΔΔ, ή και ΝΠΙΔ διφυή) Ειδικότερα θέματα, τοπικού ενδιαφέροντος, λεπτομερειακά και τεχνικά θέματα Ειδικότερο: μερικότερες περιπτώσεις θεμάτων που ρυθμίζονται ήδη, σε γενικό έστω, αλλά πάντως ορισμένο πλαίσιο, στο ίδιο το κείμενο του τυπικού νόμου Απαιτείται επομένως, στην περίπτωση αυτή, να περιέχει το νομοθετικό κείμενο όχι απλώς τον καθ’ ύλην προσδιορισμό του αντικειμένου της εξουσιοδοτήσεως, αλλά, επί πλέον και την ουσιαστική ρύθμιση του, έστω και σε γενικό, ορισμένο, όμως, πλαίσιο σύμφωνα προς το οποίο θα ενεργήσει η Διοίκηση προκειμένου να ρυθμίσει τα μερικότερα θέματα 43 παρ. 4: διαγράφονται τα θέματα μόνο σε γενικό πλαίσιο – Ολ Β – γενικές γραμμές και κατευθύνσεις – δεν επιτρέπεται για θέματα της Ολομέλειας Β – χρονικό όριο (αποκλειστική προθεσμία)

Σκεπτικό & διατακτικό Το θέμα των κυρώσεων δεν είναι τοπικού/ λεπτομερειακού/ τεχνικού χαρακτήρα αλλά ούτε ειδικότερο, κατά την έννοια της εν λόγω συνταγματικής διατάξεως, δεδομένου ότι δεν αποτελεί μερικότερη περίπτωση θέματος ρυθμιζόμενου ήδη, έστω σε γενικό αλλά πάντως ορισμένο πλαίσιο, σε τυπικό νόμο. Ο ΚΟΚ στο άρθρο 94 παρ. 7, δεν περιέχει ουσιαστικές ρυθμίσεις για τα αναφερόμενα στην παράγραφο αυτή θέματα της ιδρύσεως και λειτουργίας των σχολών οδηγών και των κέντρων θεωρητικής εκπαίδευσης υποψηφίων οδηγών καθώς και της ασκήσεως του επαγγέλματος του εκπαιδευτή υποψηφίων οδηγών αυτοκινήτων και μοτοσικλετών – Μόνον δέσμη εξουσιοδοτήσεων για την ρύθμιση των θεμάτων αυτών Τα θέματα δεν ρυθμίζονται σε γενικό αλλά πάντως ορισμένο πλαίσιο στον ΚΟΚ ή σε άλλο τυπικό νόμο Οι διατάξεις του άρθρου 2 παρ. 13 και 14 της αποφάσεως 4905/636/20.10.2008 του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών, βασιζόμενες σε αντισυνταγματική εξουσιοδοτική διάταξη, είναι μη νόμιμες και ανίσχυρες Όμοια προσέγγιση και στην παραπεμπτική του Δ’ Τμ. 3370/2010

Μειοψηφία Το θέμα των κυρώσεων των παραβατών της οικείας νομοθεσίας είναι ειδικότερο κατά το ά. 43 παρ. 2 β’ Σ επειδή: Στην εξουσιοδοτική γίνεται απαρίθμηση των θεμάτων σχετικά με τους εκπαιδευτές υποψηφίων οδηγών αλλά και με τις άδειες οδηγήσεως, Αυτονόητα εντάσσεται ως ειδικότερο το ζήτημα του συστήματος κυρώσεων για παράβαση των σχετικών ρυθμίσεων «δεν είναι, από τη φύση του ζητήματος, νοητή η πρόβλεψη διαδικασιών χορηγήσεως διοικητικών αδειών, και μάλιστα σε ευαίσθητο, για την ομαλή κοινωνική συμβίωση, τομέα, όπως η οδική ασφάλεια, χωρίς την παράλληλη πρόβλεψη συστήματος κυρώσεων για την τήρησή τους, ιδίως δε σε περιπτώσεις όπου η αποδιδόμενη παράβαση ανάγεται σε συμπεριφορά που αναιρεί εντελώς τον λόγο θεσπίσεως της διοικητικής άδειας, όπως είναι η δωροδοκία για τη χορήγησή της» νομίμως ρυθμίσθηκαν τα σχετικά ζητήματα με την ΥΑ 2008

Νομοθετική εξέλιξη Άρθρο 113 Ν.4070/2012 : 1. Η παράγραφος 7 του άρθρου 94 του Κώδικα Οδικής Κυκλοφορίας που κυρώθηκε με το ν. 2696/1999 (Α` 57) όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει, αντικαθίσταται ως εξής: «7. Με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται μετά από πρόταση του Υπουργού Υποδομών Μεταφορών και Δικτύων, καθορίζονται: α) Οι προϋποθέσεις, η διαδικασία και τα απαιτούμενα δικαιολογητικά για τη χορήγηση άδειας ίδρυσης και λειτουργίας Σχολής Οδηγών και κέντρων θεωρητικής εκπαίδευσης υποψήφιων οδηγών (ΚΕ.Θ.Ε.Υ.Ο.) αυτοκινήτων, τρίτροχων οχημάτων και μοτοσικλετών. β) Τα της άσκησης του επαγγέλματος του εκπαιδευτή υποψήφιων οδηγών αυτοκινήτων και μοτοσικλετών και της λειτουργίας σχολών και κέντρων θεωρητικής εκπαίδευσης υποψήφιων οδηγών (ΚΕ.Θ.Ε.Υ.Ο.) οδηγών αυτοκινήτων και μοτοσικλετών. γ) Τα της εκπαίδευσης των εξεταστών και των υποψήφιων οδηγών αυτοκινήτων, μοτοσικλετών, τρίτροχων και τετράτροχων με την καθιέρωση υποχρεωτικών μαθημάτων πριν από την εξέταση, καθώς και τα της επιμόρφωσης των εξεταστών και των εκπαιδευτών υποψήφιων οδηγών. δ) Τα των διοικητικών και ποινικών κυρώσεων για τους παραβάτες των διατάξεων του διατάγματος αυτού.» Επαναφορά σε ισχύ ΠΔ 208/2002 και τροποποίηση με ρητές διατάξεις στο ά. 113 παρ. 4 Ν.4070/2012 «5. Η υπ` αριθμ. 4905/636/2008 (Β` 2187) απόφαση του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών καταργείται. 6. Από την έναρξη ισχύος του παρόντος, όλες οι υποθέσεις που εκκρεμούν στα Πρωτοβάθμια και Δευτεροβάθμια Πειθαρχικά Συμβούλια που προβλέπονται στο άρθρο 14 του π.δ.208/2002 (Α` 194) όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει, κρίνονται σύμφωνα με τις διατάξεις της παραγράφου 4 του παρόντος άρθρου.»

Εύρος παρεμπίπτοντος ελέγχου κανονιστικής πράξης ΣτΕ (Ε’ Τμ.) 764/2006

Ιστορικό Με αποφάσεις του Νομάρχη Χ (ΦΕΚ Δ΄ 908/1991 και 676/1994), εγκρίθηκαν οι όροι δομήσεως του οικισμού Παραλίας Φούρκας Χαλκιδικής, ο οποίος προηγούμενη απόφαση του ίδιου Νομάρχη έχει χαρακτηριστεί ως παραλιακός (ΦΕΚ Δ΄ 128/1988) Εκδόθηκε οικοδομική άδεια το έτος 2003 Προσβλήθηκε με αίτηση ακυρώσεως στο ΔΕφ Απόφαση ΔΕφ: Οι όροι δόμησης μόνο με ΠΔ και όχι με απόφαση Ν, άρα αναρμοδίως, άρα παράνομη κανονιστική και ακύρωση ατομικής διοικητικής πράξης Η ακυρωτική απόφαση προσβλήθηκε με έφεση ενώπιον ΣτΕ

Κρίσιμο ερώτημα Ο παρεμπίπτων έλεγχος των κανονιστικών πράξεων από τα δικαστήρια είναι απεριόριστος ή υπόκειται σε περιορισμούς; Στάθμιση μεταξύ διασφάλισης της αρχής της νομιμότητας και της αρχής της ασφάλειας δικαίου και προστατευομένης εμπιστοσύνης; Παραπομπή στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου – ΣτΕ (Ολ) 3839/2009

Ι. Δυνατότητα στάθμισης Δυνατότητα στάθμισης για τη διασφάλιση πρακτικής αρμονίας μεταξύ συνταγματικά κατοχυρωμένων αρχών Ο παρεμπίπτων έλεγχος δεν ταυτίζεται κατά περιεχόμενο με ευθύ έλεγχο – χάριν της αποφυγής ανατροπής καταστάσεων μετά από μεγάλο χρονικό διάστημα – ασφάλεια συναλλαγών άρα, όχι οποιαδήποτε πλημμέλεια χωρίς χρονικό περιορισμό

Επιμέρους απόψεις 1η άποψη: 2η άποψη: Ως προς την εσωτερική νομιμότητα: δυνατότητα παρεμπίπτοντος ελέγχου χωρίς χρονικό περιορισμό Ως προς τις διαδικαστικές/ τυπικές πλημμέλειες: 5ετία από την έκδοση της πράξης Η αναρμοδιότητα αφορά σε τυπική πλημμέλεια, ανεξάρτητα από την τυπική ισχύ της παραβιαζόμενης διάταξης Δεν είναι τυπική πλημμέλεια όταν παραβιάζεται συνταγματική διάταξη Εξομοιώνεται με ουσιαστική πλημμέλεια 2η άποψη: Περιορισμός παρεμπίπτοντος ελέγχου εντός της 5ετίας, ανεξάρτητα από το λόγο στον οποίο αφορά – δεν δικαιολογείται διαφοροποίηση

ΙΙ. Απόρριψη περιορισμών (μειοψηφία) Απαγορεύονται οι περιορισμοί σχετικά με τον παρεμπίπτοντα έλεγχο, γιατί προσβολή του δικαιώματος για δικαστική προστασία (20 παρ. 1 Σ και 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ) Ενδεχόμενο μη δυνατότητας πρόσβασης σε Δικαστήριο για ευθύ έλεγχο Η δικαστική προστασία δεν μπορεί να εξαρτάται από το τυχαίο γεγονός πότε εκδίδεται ατομική διοικητική πράξη που μπορεί να προσβληθεί δικαστικώς για να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως μία κανονιστική πράξη που αντιβαίνει στο Σ Άτοπο: πράξεις που ελέγχθηκαν και κρίθηκαν παράνομες εντός της 5ετίας, μεταγενέστερα καλύπτονται πλήρως από τεκμήριο νομιμότητας Κατ’ αποτέλεσμα περιορισμός του παρεμπίπτοντος ελέγχου συνταγματικότητας

ΣτΕ (Ολ) 3839/2009 Υιοθετεί κατά πλειοψηφία την άποψη της μειοψηφίας κατ’ επίκληση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας Εξετάζει το θέμα εάν μπορεί να περιορισθεί με απόφαση του νομοθέτη – κατά πλειοψηφία απορρίπτει τέτοια δυνατότητα, ως αντίθετη στο ά. 20 παρ. 1 Σ Μειοψηφία: μπορεί να τεθεί περιορισμός, εντός των πλαισίων της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας

Νομοθετική εξέλιξη Ά. 22 Ν.4274/2014: δυνατότητα χρονικού περιορισμού από το Δικαστήριο των συνεπειών παρεμπίπτοντος ελέγχου σε σχέση με την εξωτερική νομιμότητα (τύπος/ αρμοδιότητα) Νέες παρ. στο ά. 50 ΠΔ 18/1989: «3.γ Η διαπίστωση παρανομίας της κανονιστικής πράξης κατά τον παρεμπίπτοντα έλεγχό της, για λόγους αναγόμενους στην αρμοδιότητα του εκδόντος την απόφαση οργάνου και σε παράβαση ουσιώδους τύπου είναι δυνατόν να μην οδηγήσει σε ακύρωση ατομικής πράξης, εφόσον, κατά την κρίση του δικαστηρίου, έχει παρέλθει μακρό, ανάλογα με τις περιστάσεις, χρονικό διάστημα από την έναρξη ισχύος της κανονιστικής πράξης που ελέγχεται παρεμπιπτόντως και οι συνέπειες της παρανομίας της σε βάρος της ατομικής πράξης μπορεί να κλονίσουν την ασφάλεια του δικαίου. 3δ. Η εφαρμογή των παραγράφων 3α, 3β, και 3γ δεν θίγει τις αποζημιωτικές αξιώσεις.