Ευρωπαϊκή Δημόσια Πολιτική Σπύρος Μπλαβούκος Δημήτρης Μπουραντώνης

Βασικές Έννοιες και Χαρακτηριστικά Δημόσιας Πολιτικής

Δημόσια Πολιτική και Κράτος Ορισμός ΔΠ: Ορισμός ΔΠ: «Οτιδήποτε η κυβέρνηση επιλέγει να κάνει ή να μην κάνει» (Dye) «..ένα σετ αλληλένδετων αποφάσεων που λαμβάνονται από κυβερνητικούς δρώντες που ενδιαφέρονται για στόχους…» (Jenkins) Πεδία δράσης ΔΠ: συνάρτηση ρόλου κράτους «κράτος-νυχτοφύλακας»: οντότητα με ελάχιστες λειτουργίες [τήρηση νόμου και τάξης, προστασία ιδιωτικής περιουσίας, συγκέντρωση πόρων] κοινωνικό κράτος ρυθμιστικό κράτος

Κυβέρνηση και Διακυβέρνηση Κυβέρνηση (government): σύνολο θεσμών επιφορτισμένων με τη λήψη συλλογικών δεσμευτικών αποφάσεων για λογαριασμό της κοινωνίας διασταλτική και συσταλτική χρήση του όρου μονοπώλιο βίας γιατί συναινούμε; αποτελεσματικότητα (θεσμοθετημένος μηχανισμός επίλυσης διαφορών), ασφάλεια και προβλεψιμότητα → αντανάκλαση σε ΔΠ

Διακυβέρνηση (governance): δραστηριότητα λήψης συλλογικών αποφάσεων, χωρίς την απαραίτητη συμμετοχή ή το πρωταγωνιστικό ρόλο κυβερνητικών οργάνων διακυβέρνηση χωρίς κυβέρνηση διεύρυνση συμμετεχόντων (π.χ. διαδικασία διαβούλευσης, ειδικοί δρώντες και εμπλοκή «κοινωνίας πολιτών») συντονισμός δημόσιου και ιδιωτικού τομέα έμφαση σε πειθώ παρά σε ιεραρχικές σχέσεις εξουσίας κυβέρνηση ως ρυθμιστική αρχή παρά ως πάροχος

Διαδικασία Παραγωγής ΔΠ Εκατοντάδες παίκτες με διαφορετικές αντιλήψεις, συμφέροντα, προτιμήσεις, πήγες δύναμης Διάρκεια μεσο-μακροπρόθεσμη, συχνά πέρα από τον εκλογικό κύκλο Σε κάθε περιοχή Δ.Π. λειτουργούν πολλά επικαλυπτόμενα προγράμματα Οι αντιπαραθέσεις κυρίως χαρακτηρίζονται από σκόπιμες στρατηγικές επηρεασμού των εμπλεκομένων με την επιλεκτική χρήση πληροφοριών για την προώθηση προτιμήσεων για στόχους και εναλλακτικές εξυπηρέτησης τους

Στάδια Παραγωγής ΔΠ Αφετηρία: διαπίστωση έλλειψης ή προβλήματος υπάρχουσας πολιτικής → ανάγκη διαμόρφωσης ή αλλαγής ΔΠ σε ένα συγκεκριμένο τομέα Διαμόρφωση: καθορισμός περιεχομένου Εφαρμογή: λανθασμένα θεωρείται ζήτημα τεχνικής και όχι διοικητικής φύσης Αξιολόγηση: σύνδεση ΔΠ με αποτελέσματα Απολογισμός – Έλεγχος: διαδικασία ανατροφοδότησης ΔΠ

Αποτελέσματα – Επιπτώσεις – Κατηγορίες Πολιτικών Εκροή (policy outputs): το σύνολο των κυβερνητικών ενεργειών (π.χ. αυστηρότερες ποινές) Αποτελέσματα-επιπτώσεις (policy outcomes): Οι επιπτώσεις των ενεργειών της ΔΠ (π.χ. μειώθηκε η παραβατικότητα) → Οι εκροές μπορούν να ανιχνευθούν ευκολότερα από τις επιπτώσεις Ανάλογα με τις επιπτώσεις τους στην οικονομική, ατομική και κοινωνική ευημερία, οι ΔΠ ταξινομούνται σε: Ρυθμιστικές (βέλτιστες κατά Pareto) Διανεμητικές (βέλτιστες κατά Pareto) Αναδιανεμητικές (εγχρήματων και θεσμικών πόρων)

Βασικοί Δρώντες και Στάδια Διαμόρφωσης Δημόσιας Πολιτικής

Παραγωγή Δημόσιας Πολιτικής αποτέλεσμα αλληλεπίδρασης και διάδρασης Ζήτηση ΔΠ: εμπλεκόμενες κοινωνικές και οικονομικές ομάδες που συγκροτούν την Κοινότητα Πολιτικής [policy community: περιλαμβάνει το σύνολο της κοινότητας των εμπλεκομένων στην παραγωγή της πολιτικής, είτε το γνωρίζουν ή όχι] Προσφορά ΔΠ: δρώντες που αποφασίζουν και διαχειρίζονται ΔΠ (όχι μόνο κυβερνητικοί φορείς)

Βασικοί Δρώντες Εσωτερικοί ( Κυβέρνηση, Κοινοβούλιο, Δημόσια Διοίκηση, Δικαιοσύνη) και Εξωτερικοί (κόμματα, οργανωμένες ομάδες συμφερόντων, ειδήμονες (experts) και επιστημική κοινότητα (epistemic communities), ΜΜΕ, κοινή γνώμη) Πηγές δύναμης : θεσμικός ρόλος οικονομικοί-υλικοί πόροι (π.χ. οργανωμένες ομάδες συμφερόντων) κοινωνική θέση (π.χ. Εκκλησία) γνώση-πληροφόρηση (π.χ. ρόλος ‘ειδικών’ σε ένα τεχνικό ζήτημα) χρόνος ενασχόλησης (π.χ. θεσμική συνέχεια δημόσιας διοίκησης) Προστιθέμενη αξία των παικτών στο σύστημα Όσο πιο πολύτιμες/σε έλλειψη οι εισροές των παικτών, τόσο μεγαλύτερη η επιρροή τους

Στάδια Παραγωγής ΔΠ Στάδια: κυρίως αναλυτικό εργαλείο, όχι αυστηρά χρονολογικός χαρακτήρας – αναπόφευκτα επικαλύψεις Αφετηρία: διαπίστωση έλλειψης ή προβλήματος υπάρχουσας πολιτικής → ανάγκη διαμόρφωσης ή αλλαγής ΔΠ σε ένα συγκεκριμένο τομέα εισροές από : εσωτερική πολιτική διαδικασία (π.χ. εκλογές → νέα κυβέρνηση) εξωτερικοί παράγοντες (π.χ. οικονομική κρίση ή ένταξη στην ΕΕ) επιστήμη (π.χ. ανάδειξη περιβαλλοντικών προβλημάτων) [αλλά και δυνατότητα ελέγχου της διάχυσης γνώσης από κυβέρνηση – θέματα εκτός ατζέντας] τεχνολογία (π.χ. ανάδειξη ιδιαίτερα ρυθμιστικού ρόλου κράτους, όπως σε τηλεπικοινωνίες και φαρμακοβιομηχανία) [κίνδυνος: για βραχυπρόθεσμα οικονομικά οφέλη, παραγνώριση μακροπρόθεσμων αρνητικών συνεπειών] ΜΜΕ (μεμονωμένα περιστατικά ή περιορισμένης έκτασης αναδεικνύονται σε μείζονα θέματα πολιτικής)

Διαμόρφωση: καθορισμός περιεχομένου απόφαση ανάληψης δράσης συνήθως προϊόν ετερογενών συμμαχιών (συχνά ασαφείς μεταβολές ευημερίας) περιεχόμενο δράσης → συγκεκριμενοποιούνται κέρδη- οφέλη, άρα και επιπτώσεις σε κοινωνικές ομάδες υποδείγματα ανάλυσης ΔΠ ορθολογικό υπόδειγμα: ΔΠ ως προϊόν συστηματικής αναζήτησης του πιο αποτελεσματικού τρόπου επίτευξης προκαθορισμένων στόχων υπόδειγμα προσαυξητισμού: ΔΠ ως απόρροια συμβιβασμών μεταξύ δρώντων με συχνά αντιφατικές και συγκρουσιακές στοχεύσεις ΔΠ ως «κάδος απορριμμάτων»

Εφαρμογή: έμφαση σε θέματα εφαρμογής προέκυψε από διαπίστωση αποτυχιών (μέχρι πρότινος, η ανάλυση θεωρούσε ότι η αποτυχία συνδεόταν με λανθασμένη στοχοθεσία/ διαμόρφωση ΔΠ) διάκριση μεταξύ «μη-εφαρμογής» (λόγω αντίδρασης, ανικανότητας;) και «αποτυχημένης εφαρμογής» (απλά, δεν υλοποιούνται οι στόχοι) Προϋποθέσεις επιτυχούς εφαρμογής: έλλειψη εξωτερικών περιορισμών/ κρίσεων επαρκής χρόνος και διαθεσιμότητα κατάλληλων πόρων για υλοποίηση ΔΠ ρεαλιστική σύνδεση στόχων-μέσων υλοποίησης ΔΠ όλοι οι εμπλεκόμενοι αντιλαμβάνονται με τον ίδιο τρόπο τους στόχους – απαιτείται επαρκής συνεργασία και επικοινωνία

Εφαρμογή (συνέχεια) Προσέγγιση «από την κορυφή» (top-down): έλεγχος και συμμόρφωση αυστηρή εφαρμογή του συμφωνηθέντος περιεχομένου ΔΠ κίνδυνος εκτροπής ή αποτυχίας ΔΠ από ‘απείθαρχους’ και ‘ασυνείδητους’ δημόσιους υπαλλήλους – καθήκον πολιτικής ηγεσίας η συμμόρφωση και η αποτροπή αυτονόμησης γραφειοκρατίας Προσέγγιση «από τη βάση» (bottom-up): συμμετοχή δημόσιων λειτουργών ΔΠ ως τελικό προϊόν προκύπτει από τη διάδραση γραφειοκρατίας με ομάδες ενδιαφερομένων ευελιξία εφαρμογής ΔΠ αυξάνει πιθανότητες επιτυχίας της [π.χ. προσαρμογή εκπαιδευτικού προγράμματος στις πολιτισμικές ιδιαιτερότητες περιφέρειας-πολυπολιτισμικού αστικού κέντρου ανάλογα και με τους εκπαιδευτικούς φορείς] αλλά πώς καθορίζονται τα όρια της ευελιξίας; σύνδεση με διακυβέρνηση → συμμετοχή πλήθους τοπικών ενδιαφερομένων

Αξιολόγηση: σύνδεση ΔΠ με αποτελέσματα αποτίμηση κόστους επίτευξης στόχων διάκριση ανάμεσα σε εκροές - επιπτώσεις κρίσιμη για τη σωστή αξιολόγηση επίσης αναγκαία η διάκριση μεταξύ αποτυχίας εφαρμογής και αποτυχίας πολιτικής ποσοτικοί δείκτες/στατιστικές vs. ποιοτικοί δείκτες αξιολόγησης καθορισμός κριτηρίων αξιολόγησης κρίσιμη συνιστώσα για την τελική αποτίμηση ΔΠ προβλήματα αποτίμησης ΔΠ λαμβάνει υπόψη διάχυση συνεπειών εκτός ΔΠ (externalities); συνολική αποτίμηση σε ΔΠ με πολλαπλή στόχευση; πώς απομονώνονται εξωτερικές επιρροές (αιτιώδης σχέση);

Απολογισμός – Έλεγχος: διαδικασία ανατροφοδότησης: κυκλικό μοντέλο, όχι αρχή- τέλος ΔΠ δύσκολα καταργείται, συνήθως προσαρμογή-εξέλιξη. Γιατί; πολυετής ορίζοντας ΔΠ αντιδράσεις υψηλό κόστος εγκατάλειψης επιρροή άλλων προγραμμάτων – ΔΠ Αλλά συνδέεται και με κυρίαρχη αντίληψη για ρόλο κράτους (νεοφιλελεύθερη προσέγγιση → περιορισμός κράτους )

Υποδείγματα Ανάλυσης

Υποδείγματα ανάλυσης ΔΠ 1.Ορθολογικό Υπόδειγμα (Υπόδειγμα Σταδίων) 2.Υπόδειγμα Προσαυξητισμού («Βλέποντας και κάνοντας») 3.ΔΠ ως «Κάδος Απορριμμάτων» 4.Ανάλυση κατά Kingdon 5.O Ρόλος των «Επιστημικών Κοινοτήτων» (epistemic communities) και των «Επιχειρηματιών Πολιτικής» (policy entrepreneurs)

1. Ορθολογικό Υπόδειγμα (Υπόδειγμα Σταδίων) Ορισμός στόχων → συγκέντρωση εναλλακτικών προτάσεων (χρήσης διαθέσιμων μέσων επίτευξης των στόχων) → συστηματική σύγκριση (κόστος- όφελος) → επιλογή αυτής που αποδίδει το μεγαλύτερο όφελος στο χαμηλότερο κόστος ΔΠ ως προϊόν συστηματικής αναζήτησης ως προς το πώς θα επιτευχθούν πιο αποτελεσματικά οι προκαθορισμένοι στόχοι

βασική παραδοχή: ύπαρξη προκαθορισμένων στόχων Υπόδειγμα ιδιαίτερα απαιτητικό διότι χρειάζεται: ιεραρχική κατάταξη (στόχων) [και συνδεδεμένων αλληλοσυγκρουόμενων αξιών, π.χ. οικονομική ανάπτυξη-ευημερία και περιβάλλον] διατύπωση συγκεκριμένων εναλλακτικών προτάσεων πολιτικής ακριβή σύνδεση προτάσεων με στόχους (και αξίες) [αιτιώδεις σχέσεις δύσκολο να εξακριβωθούν]

Κριτική στο ορθολογικό υπόδειγμα ανθρώπινη νοημοσύνη έχει πεπερασμένη δυνατότητα να συνεκτιμά ανά πάσα στιγμή πλήθος εναλλακτικών ώστε να επιλέγει τη βέλτιστη πολλαπλότητα επιπτώσεων και αναπάντεχο μελλοντικών εξελίξεων → προκαθορισμός στόχων και πρόβλεψη κόστους-οφέλους εναλλακτικών πολιτικών σημαντικά πιθανολογική οι δρώντες επιλέγουν το βέλτιστο από αυτό που έχουν τη δυνατότητα να αξιολογούν: ορθολογικότητα οριοθετημένη από το ερμηνευτικό και αξιακό πλαίσιο [παραδοχή bounded rationality] υποβάθμιση μη μετρήσιμων μεγεθών (π.χ. ποιότητα ζωής, περί δικαίου αίσθημα) διαδικασία σχετικά βραδυκίνητη και δαπανηρή

2. Υπόδειγμα Προσαυξητισμού («Βλέποντας και κάνοντας») Βαθμιαία προσέγγιση-χάραξη ΔΠ - όχι (συχνή) εισαγωγή καινούργιων στόχων αλλά κυρίως βελτίωση-προσαρμογή ΔΠ τη χρονική στιγμή 1 στηρίζεται στην επιλογή πολιτικής τη χρονική στιγμή 0 Οι εμπλεκόμενοι δρώντες λειτουργούν περισσότερο για να δικαιολογήσουν-εξασφαλίσουν-βελτιώσουν τη θέση τους στο σύστημα διακυβέρνησης και όχι για την επίλυση συλλογικών προβλημάτων ΔΠ όχι ως η πιο ορθολογική επιλογή αλλά ως απόρροια συμβιβασμών μεταξύ δρώντων με αντιφατικές στοχεύσεις [σχετική ισχύς εμπλεκομένων καθορίζει τελικό προϊόν ΔΠ]

3. ΔΠ ως «Κάδος Απορριμμάτων» Γραμμική προσέγγιση ΔΠ προβληματική γιατί υπάρχουν : προβληματικές προτιμήσεις (ανακαλύπτουμε τι θέλουμε μέσα από την δράση μας παρά δρούμε για να πραγματοποιήσουμε αυτό που θέλουμε) ανεπαρκείς θεωρίες αιτιότητας μεταβαλλόμενη συμμετοχή-εκπροσώπηση δρώντων Ταυτόχρονα τέσσερα «ρεύματα» (αναλυτικές κατηγορίες): προβλήματα, εναλλακτικές, συμμετέχοντες και συγκυρίες αποφάσεων, που κάποια στιγμή συναντώνται. Χαοτική και αβέβαιη διαδικασία σύνδεσης προβλημάτων και λύσεων

4. H προσέγγιση του Κingdon Τρία «ρεύματα»: προβλήματα - εναλλακτικές ιδέες/προτάσεις - πολιτική αντιπαράθεση (π.χ. εκλογική εκστρατεία, lobbying κτλ) Δυναμική συμπεριφορά με αρκετά συστηματικά στοιχεία [κατανόηση των συστηματικών-κανονικών στοιχείων της δυναμικής λειτουργίας των τριών ρευμάτων → αύξηση αναλυτικής-προβλεπτικής δυνατότητας] Κάθε ρεύμα έχει τη δική του δυναμική ΑΛΛΑ όταν συναντηθούν επίκαιρα προβλήματα με λύσεις που στηρίζονται από κυρίαρχους πολιτικούς σχηματισμούς προκύπτει μια αλλαγή πολιτικής

5. Επιχειρηματίες Πολιτικής (Policy Entrepreneurs) Άτομα (αλλά και συλλογικά υποκείμενα - φορείς) που με συστηματικό τρόπο, επιμονή και έμπνευση επενδύουν τους πόρους τους (χρόνος, ενέργεια, χρήμα) για να προωθήσουν μια καινοτόμο εναλλακτική ιδέα στο πεδίο της ΔΠ Από πού προέρχονται; Εκλεγμένο μέλος της Κυβέρνησης ή της Βουλής Μη εκλεγμένο διευθυντικό στέλεχος του δημοσίου τομέα Μη διευθυντικό στέλεχος του δημόσιου τομέα Σύμβουλος εκλεγμένου μέλους της Κυβέρνησης ή της Βουλής Καινοτόμος μη κυβερνητικός παράγοντας

Κίνητρα Ευαισθητοποιημένοι στην αντιμετώπιση κοινωνικών προβλημάτων Προώθηση του προσωπικού συμφέροντος: Γραφειοκράτες: εξασφάλιση και προώθηση της καριέρας τους Ομάδες συμφερόντων: εξασφάλιση και προώθηση συμφερόντων των μελών τους Εκλεγόμενοι: εξασφάλιση και προώθηση εκλογής-επανεκλογής τους Ιδεολογικά ελατήρια για το ρόλο του κράτους και το περιεχόμενο των ΔΠ Προσωπικοί παράγοντες: επιδίωξη συμμετοχής σε συναντήσεις και δημόσιες συζητήσεις ‘Παράθυρα Ευκαιρίας’: ευνοϊκές ευκαιρίες για τους επιχειρηματίες πολιτικής να προωθήσουν στην κυβερνητική ατζέντα τη λύση τους ή το πρόβλημά τους Παράθυρα λόγω ανάδειξης προβλημάτων Παράθυρα λόγω πολιτικών-διοικητικών αλλαγών Παράθυρα έκτακτα ή αναμενόμενα

Εμπόδια εισόδου: πιθανότητες εμφάνισης και δραστηριοποίησης επιχειρηματιών πολιτικής συνδέονται με εμπόδια εισόδου Χαμηλά εμπόδια: πιθανότητες ↓ Υψηλά εμπόδια: πιθανότητες ↓ Επιλογή δραστηριοποίησης επιχειρηματία πολιτικής: ανάλυση κόστους-οφέλους Εμπόδια και απαιτούμενοι πόροι προς επένδυση Προσδοκώμενα οφέλη και χρονικός ορίζοντας (συγκεκριμένο βάθος χρόνου «νέας» ΔΠ) Εμπόδια Εισόδου για Επιχειρηματία Πολιτικής Πιθανότητες Εμφάνισης Επιχειρηματία Πολιτικής

Επιστημικές Κοινότητες (Epistemic Communities) Υποσύστημα της Κοινότητας Πολιτικής: σύνολο των φορέων εξειδικευμένης γνώσης ακαδημαϊκή κοινότητα ειδικοί γραφειοκράτες-στελέχη δημόσιας διοίκησης ιδιωτικοί σύμβουλοι πεδίο μάχιμης πολιτικής (political activists) Τα μέλη της επιστημικής κοινότητας συγκροτούν συμμαχίες υπεράσπισης και προώθησης πολιτικών προτάσεων-προγραμμάτων στην ευρύτερη κοινότητα πολιτικής στη βάση κοινών στόχων και αξιών (advocacy coalitions)