Ευρωπαϊκή Δημόσια Πολιτική Σπύρος Μπλαβούκος Δημήτρης Μπουραντώνης

Το Κοινοτικό Σύστημα Παραγωγής Πολιτικής: Δρώντες και Κύκλος Πολιτικής

ΕΠΙΤΡΟΠΗ

Δομή Επιτροπής 1 Επίτροπος ανά Κ-Μ/ πενταετής θητεία/ κάθε υποψήφιος Επίτροπος πρέπει να γίνει αποδεκτός από τον (υποψήφιο) Πρόεδρο Το «Κολλέγιο των Επιτρόπων» εγκρίνεται από το ΕΚ ύστερα από ακροάσεις των Επιτρόπων Επίτροποι όχι εθνικοί αντιπρόσωποι: δρουν στη βάση αμεροληψίας και ανεξαρτησίας (πόσο εφικτό;) Κάθε Επίτροπος έχει δικό του χαρτοφυλάκιο (καθορίζεται από τον Πρόεδρο) και δική του ομάδα υποστήριξης (Cabinet) Cabinets: 6 μέλη, τουλάχιστον από τρεις διαφορετικές εθνικότητες Ιεραρχική δομή: Γενικές Διευθύνσεις (DGs)

Λειτουργία και Πηγές Δύναμης Εβδομαδιαίες συναντήσεις/ αποφάσεις κατά βάση με συναίνεση, αλλά υπάρχει δυνατότητα ειδικής πλειοψηφίας Προσχέδιο (από ‘κύρια’ ΓΔ)→ συνδιαλλαγή με άλλες ΓΔ → εξωτερικές επιρροές (σύμβουλοι, ακαδημαϊκοί κλπ) → έλεγχοι επικουρικότητας και αναλογικότητας (από Γενική Γραμματεία Επιτροπής) → προσχέδιο αλλάζει συνεχώς μέχρι να φτάσει στο Κολλέγιο (εξαρτάται τι αφορά και από πού προέρχεται) → μπορεί να αλλάξει ριζικά μέχρι την τελευταία στιγμή Πηγές δύναμης Επιτροπής: Δυνατότητα ανάληψης πρωτοβουλίας Ουδετερότητα (έλλειψη πολιτικοποίησης και εθνικής μεροληψίας) Παρούσα στο σύνολο των διεργασιών και σταδίων λήψης αποφάσεων Πρόσβαση σε πληροφορίες «φυσικός σύμμαχος» μικρών Κ-Μ

Αρμοδιότητες Επιτροπής Προτείνει και αναπτύσσει πολιτικές και νομοθεσία : Ύστερα από οδηγία Ε.Συμβουλίου/ Συμβουλίου Συμβούλιο και ΕΚ μπορούν να ζητήσουν προσχέδια αλλά όχι να τα παράγουν τα ίδια Τροποποιήσεις περνούν πάλι από την Επιτροπή Δυο ειδών επιτροπές: Επιτροπές ειδικών: εθνικοί αντιπρόσωποι και ειδικοί Επιτροπές συμβουλευτικές: όχι εθνικοί αντιπρόσωποι, τομεακά συμφέροντα

Αρμοδιότητες Επιτροπής (συνέχεια) Εκτελεστικά καθήκοντα: διαχείριση, επίβλεψη και εφαρμογή πολιτικών Πώς; Μέσω επιτροπών στις οποίες εμπλέκονται και εθνικοί αντιπρόσωποι («επιτροπολογία») Επιτροπές: τρόπος ελέγχου και περιορισμού αυτονομίας Επιτροπής Εγγυητής νομικού πλαισίου ΕΕ Εξωτερικός διαπραγματευτής Ρόλος Ύπατου Εκπροσώπου και ΕΥΕΔ Εσωτερικός διαμεσολαβητής Αμεροληψία και ασυμμετρία πληροφόρησης

Επιτροπή σε Παρακμή(;) «Άνοδος» Ε. Συμβουλίου/ ΕΚ Κρίση 1999 – απονομιμοποίηση Νέες μορφές διακυβέρνησης (OMC) Ανεξάρτητος δρών (νέο- λειτουργιστές) ή όργανο των Κ-Μ (διακυβερνητιστές);

ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΥΠΟΥΡΓΩΝ

Αρμοδιότητες Διαμόρφωση Πολιτικής και Νομοθεσία Περιορισμός: δράση στη βάση προτάσεων της Επιτροπής και υπό την πίεση του ΕΚ Εκτελεστική Εξουσία: κυρίως μέσω «επιτροπολογίας» και σε θέματα εξωτερικής πολιτικής και άμυνας Διαμεσολάβηση : κατ’ εξοχήν πεδίο διεξαγωγής διακυβερνητικών διαπραγματεύσεων

Σύνθεση και Λειτουργία Τυπικά, μόνο ένα Συμβούλιο, διαφορετικές συνθέσεις (πάνω από 20 παλαιότερα, από Σεβίλλη (2002) και μετά 10: General Affairs/ Foreign Affairs/ Economic and Financial Affairs/ Justice and Home Affairs/ Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs /Competitiveness/ Transport, Telecommunications, Energy / Agriculture and Fisheries/ Environment/ Education, Youth and Culture) Ομοφωνία / Ειδική Πλειοψηφία/ Απλή Πλειοψηφία Μέχρι 2014 (και ): 255/345 Κανονικά: Σύστημα διπλής πλειοψηφίας: 65% πληθ., 55% Κ-Μ

Σύνθεση και Λειτουργία (συνέχεια) Κομβικός ρόλος COREPER Ι (τεχνικά ζητήματα) και ΙΙ (σημαντικά/πολιτικά ευαίσθητα θέματα) Απώλεια ρόλου γιατί υποκαθίσταται από άλλες υποστηρικτικές επιτροπές (π.χ. PSC για εξωτερικές σχέσεις) Ρόλος επιτροπών (εθνικοί αντιπρόσωποι, επικουρούν το Συμβούλιο, δεν ταυτίζονται με «επιτροπολογία») και «ομάδων εργασίας» (αναλύουν προτάσεις Επιτροπής) Γενική Γραμματεία: διοικητικά καθήκοντα Προεδρία Συμβουλίου (ανά 18 μήνες, 3 Κ-Μ)

Ευρ. Κοινοβούλιο

Έμμεση και Άμεση Επιρροή ΕΚ Προπαρασκευαστικό στάδιο: σε συνεργασία με Επιτροπή Επίσημα μπορεί να θέσει σε κίνηση τη διαδικασία πολιτικής (ζητώντας από την Επιτροπή να υποβάλει πρόταση) και να υιοθετήσει δικά της κείμενα προτάσεων Διαμόρφωση προϋπολογισμού

Δομή ΕΚ και Διαδικασία Λήψης Αποφάσεων Επιτροπές ΕΚ: κομβικής σημασίας, 20 μόνιμες (συζήτηση για κείμενα πολιτικής και προτάσεις νομοθεσίας Επιτροπής) και ad hoc Ρόλος rapporteur Τρεις τρόποι λήψης αποφάσεων Διαβούλευση Κανονική διαδικασία (συν-απόφαση) Συγκατάθεση

ΚΥΚΛΟΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΣΤΗΝ ΕΕ

Έκταση και Ποικιλομορφία Πολιτικών ΕΕ Πλειοψηφία πολιτικών περιστρέφεται γύρω από την προώθηση ελεύθερης εσωτερικά αλλά προστατευόμενης εξωτερικά αγοράς Πόσο «ελεύθερη» είναι η εσωτερική αγορά; Παρεμβατικές/ κανονιστικές/ ρυθμιστικές πολιτικές

Παρέμβαση ΕΕ

Τρόπος Παρέμβασης

Αρμοδιότητες και Δράσεις Αποκλειστική αρμοδιότητα ΕΕ (customs union, establishment of competition rules, monetary policy for the eurozone, conservation of marine biological resources under the CFP, and common commercial policy) Μικτή αρμοδιότητα (internal market, aspects of social policy, cohesion policy, agriculture and fisheries, environment, consumer protection, transport, energy, area of freedom, security and justice, research and technological development, and development policy) Επικουρική/συντονιστική/ συμπληρωματική δράση : human health, industry, culture, tourism, education, civil protection, and administrative cooperation

Αφετηρία Ενδογενείς πηγές: Νομικά Κείμενα (Συνθήκες) Διευκολύνουν ανάληψη πρωτοβουλίας και προσθέτουν στη σχετική επιχειρηματολογία (π.χ. αναφορά στην «κοινωνική και οικονομική συνοχή» στην ΕΕΠ ως στόχο Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης → αφετηρία για Διαρθρωτικές πολιτικές) Θεσμικά Όργανα Ε.Συμβούλιο/ Συμβούλιο Ηγεσία Επιτροπής («χρυσή εποχή» έχει περάσει) Ρόλος ΕΚ (αυξάνεται αλλά…) Κ-Μ: προτεραιότητες πολιτικής και τρόποι μετάφρασης εθνικής στοχοθεσίας σε πολιτική ΕΕ (πώς; π.χ. Προεδρία) Εθνικά Κοινοβούλια και Πολίτες (μετά-Λισαβόνα) Εξωγενείς πηγές: κρίσεις και διεθνείς διαδράσεις ΕΕ

Διαμόρφωση Τρεις κατηγορίες δρώντων: Συνδεδεμένοι με θεσμικά όργανα ΕΕ Συνδεδεμένοι με εθνικές κυβερνήσεις και Κ-Μ Μη κυβερνητικοί δρώντες (σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο) Δίαυλοι επικοινωνίας διαφοροποιούνται σε τέσσερα επίπεδα Ανάλογα με την πολυπλοκότητα και δυνατότητα αποκλεισμού άλλων δρώντων («σύνθετα» και «κλειστά» συστήματα διαμόρφωσης πολιτικής) Ανάλογα με το ποιοι δρώντες κυριαρχούν στη διαδικασία και έχουν τον ρόλο του «κλειδοκράτορα» (και πώς συνδέονται οι τρεις κατηγορίες δρώντων) Ανάλογα με το βαθμό ιεραρχίας (seniority) Ανάλογα με το βαθμό ύπαρξης δομημένων ή χαλαρών σχέσεων και δεσμών

Διαμόρφωση (συνέχεια) Κοινά χαρακτηριστικά διαδικασίας διαμόρφωσης πολιτικής Μεταβλητότητα θεσμικών ρόλων και δύναμης Συμβιβασμοί και διασυνδέσεις θεμάτων (“package deals”) Διαθεσμική συνεργασία Απουσία ριζικών αλλαγών (συνέχεια πολιτικής παρά ρήξη) Τακτικοί ελιγμοί και διαπραγματευτικά παίγνια Διαφορετικές ταχύτητες

Διαμόρφωση (συνέχεια) Παράγοντες επηρεασμού της διαδικασίας διαμόρφωσης πολιτικής στην ΕΕ: Νομική Βάση: καθορίζει μορφή νομοθετικού κειμένου, τρόπο λήψης αποφάσεων, βαθμό ανάμιξης εθνικών και υπο-εθνικών δρώντων Στάδιο και Βαθμός Ωρίμανσης μιας Πολιτικής: διαφορετικοί δρώντες, σε διαφορετικό επίπεδο και με διαφορετικό περιεχόμενο ανάλογα με το στάδιο Σημασία, πολιτική ευαισθησία και αντιπαλότητα: ↑↑↑ → πιο πολύπλοκη διαδικασία Συγκυριακές και εξωγενείς καταστάσεις

Διαδικασίες Διαμόρφωσης Πολιτικής στην ΕΕ Χρησιμοποιούνται τρία κριτήρια: Βαθμός ανάμιξης θεσμών μη εξαρτημένων από εθνικές κυβερνήσεις (π.χ. υπερεθνικά όργανα) Κανόνες λήψης αποφάσεων Νομικός χαρακτήρας και δεσμευτικότητα αποφάσεων Τέσσερα βασικά πλαίσια: Κοινοτική Μέθοδος Διακυβερνητισμός Ανοικτή Μέθοδος Συνεργασίας centralised decision-making

Κοινοτική Μέθοδος Ηγετικός ρόλος Επιτροπής: μονοπώλιο διαμόρφωσης προσχεδίων και υποβολής τελικών κειμένων πολιτικής Συμβούλιο: τελικός λήπτης αποφάσεων (με ειδική πλειοψηφία, συνήθως) ΕΚ: καθεστώς συναπόφασης στα πλαίσια της «συνήθους νομοθετικής διαδικασίας», αλλιώς συμβουλευτικός ρόλος ΔΕΚ: δικαιοδοσία επί της ενωσιακής νομοθεσίας

Διακυβερνητισμός Δυνατότητα εκκίνησης δημόσιας πολιτικής όχι αποκλειστικό προνόμιο Επιτροπής αλλά και Κ-Μ ΕΚ: αδύναμος, συμβουλευτικός ρόλος (μόνο μέσω «σύμφωνης γνώμης»). Δραστηριότητα εστιάζεται περισσότερο στην εμπέδωση συνεργασίας μεταξύ κυβερνήσεων παρά σε διαμόρφωση τελικών κειμένων πολιτικής (πολιτικός χαρακτήρας παρά νομοκανονιστικός) Αποφάσεις σε επίπεδο Συμβουλίου/ Ε. Συμβουλίου με ομοφωνία (ή άλλο ειδικό καθεστώς, εγκεκριμένο από κυβερνήσεις, π.χ. ΣΕΕ-ΚΕΠΠΑ: «συμφωνούμε με ομοφωνία πότε θα αποφασίζουμε με ειδική πλειοψηφία»)

Ανοικτή Μέθοδος Συνεργασίας (OMC- Open Method of Coordination Καινούργια διαδικασία, προϊόν αδιεξόδων και αδυναμίας προόδου (δεύτερο μισό 1990ς) Πεδία: συντονισμός μακροοικονομικής πολιτικής, πολιτική απασχόλησης, κοινωνικές πολιτικές, κλπ. Στοχοθεσία: από Συμβούλιο με ομοφωνία (αλλά συγκεκριμενοποίησή της ποικίλλει ανάλογα με το πεδίο πολιτικής) δεν έχει υποχρεωτική νομική βάση, κυρίως εθελοντική συνεργασία Κ-Μ: διαμορφώνουν με μεγάλη ευελιξία ως προς τα χρησιμοποιούμενα εργαλεία εθνικά σχέδια δράσης που καθορίζουν πώς θα επιτευχθούν οι συμφωνηθέντες στόχοι Υποβάλουν ετήσιες εκθέσεις προόδου Επιτροπή: επικουρεί τα Κ-Μ και επιβλέπει τις διαδικασίες Παράγει εκθέσεις δράσης ασκώντας έμμεσα πιέσεις συμμόρφωσης στα Κ-Μ

Centralised decision-making Δύο βασικά πεδία πολιτικής όπου τα υπερεθνικά όργανα έχουν εξαιρετικά ισχυρές, εκτεταμένες και ανεξάρτητες αρμοδιότητες Επιτροπή → Πολιτική Ανταγωνισμού (στο μεγαλύτερο πεδίο θεμάτων, νομοθετική και εκτελεστική εξουσία ταυτόχρονα) ΕΚΤ → Νομισματική Πολιτική (Ευρωζώνη)

Μοντέλα Ανάλυσης ΔΠ στην ΕΕ Πού δίνεται έμφαση; Αντικρουόμενα συμφέροντα Ανταγωνισμός, τρόποι επηρεασμού, αποτέλεσμα ΔΠ προϊόν διαπραγματεύσεων και συμβιβασμών (τυπικά πλουραλιστικά ή νέο- κορπορατιστικά μοντέλα ανάλυσης) Δίκτυα πολιτικής (network governance): συνεργατική σχέση μεταξύ (εσωτερικών και εξωτερικών) δρώντων συν-διαμόρφωση πολιτικής: ανταλλαγή πληροφοριών, δημιουργία αξίας στις διαπραγματεύσεις, κτλ Πολιτική ελίτ : ανώτερα επίπεδα ιεραρχίας Υψηλή συγκέντρωση δύναμης και εξουσίας Θεσμικές αναλύσεις: κανόνες λειτουργίας διαμορφώνουν αποφάσεις Παίκτες αρνησικυρίας (veto players) (Tsebelis 1995, 2002) ‘joint decision traps’ (Scharpf 1988) ‘Μάχη των ιδεών’ (cognitive and ideational dimension) Υπόβαθρο ΔΠ: διαμόρφωση αξιακού πλαισίου καθορίζει στοχοθεσία (π.χ. νομισματική πολιτική)

Ανακεφαλαίωση Γενικά, 3 βασικά υποδείγματα ανάλυσης ως προς τη διαδικασία παραγωγής ΔΠ (ορθολογικό, προσαυξητισμού, «κάδος απορριμμάτων») Στην ΕΕ, 4 βασικά πλαίσια διαμόρφωσης ΔΠ (Κοινοτική Μέθοδος, Διακυβερνητισμός, Ανοικτή Μέθοδος Συνεργασίας,centralised decision-making) Διαφορετικά μοντέλα ανάλυσης έχουν χρησιμοποιηθεί στην ανάλυση ΔΠ στην ΕΕ που εστιάζουν σε αντικρουόμενα συμφέροντα, δίκτυα πολιτικής, πολιτικές ελίτ, θεσμούς ΕΕ, ιδέες

Επιλογές Τακτικής στο Συμβούλιο Είναι μια αρνητική στάση διατηρήσιμη (blocking minority) ή εναλλακτικά μπορούμε να διαμορφώσουμε επαρκή πλειοψηφία (winning majority); Σε ποιο επίπεδο κάνουμε τις διαπραγματευτικές μας κινήσεις; Ομάδα εργασίας, COREPER, Συμβούλιο (για να φανούμε «σκληροί» μέχρι τελικής πτώσης και να μεγιστοποιήσουμε δυνητικές ανταμοιβές και παραχωρήσεις με το πιθανό κόστος να ξεπεραστούμε από τις εξελίξεις;) Σε περίπτωση υπερκερασμού, εμμένουμε (για εσωτερικούς πολιτικούς λόγους) ή συμβιβαζόμαστε με το αναπόφευκτο; Με τι κόστος; Μπορούμε να «χρησιμοποιήσουμε» άλλο Κ-Μ για να κρύψουμε την άρνησή μας; Πόσο σημαντική είναι η «ευρωπαϊκή εικόνα» μας; (reputational cost)

Εν κατακλείδι: Είναι Αποτελεσματική η Διαδικασία Διαμόρφωσης Πολιτικής στην ΕΕ; Πορώδες σύστημα – δύσκολη η γενίκευση Ορθολογικό υπόδειγμα ανάλυσης δεν επαρκεί, διαδικασία εξέλιξης ΔΠ πιο χαοτική Όχι σημαντικές διαφορές μεταξύ εθνικού και ευρωπαϊκού επιπέδου διαμόρφωσης πολιτικής Συνήθως, οι περισσότεροι δρώντες μένουν ανικανοποίητοι αφού λόγω θεσμικών ιδιαιτεροτήτων ΕΕ επιβάλλονται συνεργασίες και συμβιβασμοί Εκ του αποτελέσματος, «η γη κινείται» έστω και με πολύ αργούς ρυθμούς σε ορισμένες περιπτώσεις