ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΤΟΜΕΑΣ ΔΙΕΘΝΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ ΔΙΚΑΙΟ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ Ι Μ. Δ. Χρυσομάλλης Αναπληρωτής Καθηγητής

Η παραχώρηση κρατικών αρμοδιοτήτων Από πολύ νωρίς η παραχώρηση κρατικών αρμοδιοτήτων, ως βασικό χαρακτηριστικό και γενεσιουργός αιτία της κοινοτικής έννομης τάξης, τονίστηκε από το ΔΕΚ σε δύο θεμελιώδεις αποφάσεις του: «η Κοινότητα αποτελεί νέα έννομη τάξη διεθνούς δικαίου, υπέρ της οποίας τα κράτη περιόρισαν τα κυριαρχικά τους δικαιώματα, σε περιορισμένους έστω τομείς, και της οποίας υποκείμενα είναι όχι μόνο τα κράτη μέλη, αλλά επίσης και οι υπήκοοι τους» (26/62 Van Gend en Loos). «Ιδρύοντας μία Κοινότητα απεριόριστης διάρκειας, έχουσα δικά της όργανα, νομική προσωπικότητα, ικανότητα δικαίου, ικανότητα διεθνούς εκπροσωπήσεως και ιδίως πραγματικές εξουσίες απορρέουσες από τον περιορισμό των αρμοδιοτήτων τους και τη μεταβίβαση εξουσιών τους στην Κοινότητα, τα κράτη μέλη περιόρισαν, αν και σε ορισμένους μόνο τομείς, τα κυριαρχικά τους δικαιώματα και δημιούργησαν έτσι ένα σύστημα δικαίου εφαρμοζόμενο τόσο στους υπηκόους τους όσο και σ' αυτά τα ίδια» (6/64 Costa/ENEL).

Η παραχώρηση κρατικών αρμοδιοτήτων Η παραχώρηση κρατικών αρμοδιοτήτων άργησε να αποτυπωθεί στις Συνθήκες (Συνταγματική Συνθήκη, Συνθήκη Λισαβόνας): «Εκφράζοντας τη βούληση των πολιτών και των κρατών της Ευρώπης να οικοδομήσουν το κοινό τους μέλλον, το παρόν Σύνταγμα ιδρύει την Ευρωπαϊκή Ένωση, στην οποία τα κράτη μέλη απονέμουν αρμοδιότητες για την επίτευξη των κοινών τους στόχων. Η Ένωση συντονίζει τις πολιτικές των κρατών μελών οι οποίες στοχεύουν στην επίτευξη των εν λόγω στόχων και ασκεί κατά τον κοινοτικό τρόπο τις αρμοδιότητες που της απονέμουν» (Συνταγματική Συνθήκη ά. Ι-Ι). «Με την παρούσα Συνθήκη, τα ΥΨΗΛΑ ΣΥΜΒΑΛΛΟΜΕΝΑ ΜΕΡΗ ιδρύουν μεταξύ τους μία ΕΥΡΩΠΑÏΚΗ ΕΝΩΣΗ, εφεξής καλούμενη «Ένωση», στην οποία τα κράτη μέλη απονέμουν αρμοδιότητες για την επίτευξη των κοινών τους στόχων» (Συνθήκη της Λισαβόνας, ΣΕΕ ά. 1)

Η παραχώρηση κρατικών αρμοδιοτήτων Η Συνθήκη της Λισαβόνας Σε μια προσπάθεια να γίνει περισσότερο διαφανής η δράση της Ένωσης και η κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Ένωσης και Κ-μ, έτσι ώστε ο πολίτης να γνωρίζει ποιος κάθε φορά είναι αρμόδιος, η Συνθήκη τις Λισαβόνας για πρώτη φορά: Καθορίζει τις αρχές, που διέπουν την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Ένωσης και Κ-μ, Οριοθετεί εννοιολογικά τα είδη των αρμοδιοτήτων της Ένωσης, Κατηγοριοποιεί τις αρμοδιότητες της Ένωσης, Καθορίζει τις αρχές, που διέπουν την άσκηση των αρμοδιοτήτων της εκ μέρους της Ένωσης. Τα περισσότερα από τα παραπάνω έχουν αποτελέσει ιστορικά αντικείμενο επεξεργασίας από το Δικαστήριο και οι σχετικές νομολογιακές λύσεις αποτυπώνονται στη Συνθήκη

Η κατανομή αρμοδιοτήτων Το ά. 5 παρ. 1 & 2 ΣΕΕ προβλέπει: «Η οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από την αρχή της δοτής αρμοδιότητας …. Σύμφωνα με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας, η Ένωση ενεργεί μόνον εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν τα κράτη μέλη με τις Συνθήκες για την επίτευξη των στόχων που οι Συνθήκες αυτές ορίζουν. Κάθε αρμοδιότητα η οποία δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη». Από την παραπάνω διάταξη σε συνδυασμό και με το ά. 1 ΣΕΕ συνάγονται οι παρακάτω αρχές που διέπουν την κατανομή αρμοδιοτήτων Ένωσης – Κρατών-μελών: Η αρμοδιότητα της Ένωσης είναι δοτή Η αρμοδιότητα της Ένωσης είναι περιορισμένη Η αρμοδιότητα της Ένωσης είναι ορισμένη (Συνθήκες)

Αποκλειστικές αρμοδιότητες Κατά το ά. 2 παρ. 1 ΣΛΕΕ «Όταν οι Συνθήκες απονέμουν στην Ένωση αποκλειστική αρμοδιότητα σε συγκεκριμένο τομέα, μόνον η Ένωση δύναται να νομοθετεί και να εκδίδει νομικά δεσμευτικές πράξεις, ενώ τα κράτη μέλη έχουν την εν λόγω δυνατότητα μόνο εάν εξουσιοδοτούνται προς τούτο από την Ένωση ή μόνο για να εφαρμόσουν τις πράξεις της Ένωσης». Από τον παραπάνω ορισμό και τη νομολογιακή επεξεργασία από το ΔΕΚ της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Κοινότητας συνάγονται τα εξής: Στους τομείς των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων η μόνη αρμόδια να δράσει είναι η Ένωση. Ακόμη και στην περίπτωση αδράνειας της Ένωσης δεν «αναβιώνει» η κρατική αρμοδιότητα, ενώ η οποιαδήποτε αναληφθείσα δράση καθίσταται παράνομη και ελέγξιμη. Η Συνθήκη προβλέπει τρόπους για να εξαναγκασθεί σε ενέργεια η Ένωση σε περίπτωση αδράνειας, όχι πάντως την αυτόνομη δράση των Κ-μ.

Αποκλειστικές αρμοδιότητες Η Ένωση έχει κατά το ά. 3 ΣΛΕΕ αποκλειστική αρμοδιότητα στους ακόλουθους τομείς: α) τελωνειακή ένωση, β) θέσπιση των κανόνων ανταγωνισμού, γ) νομισματική πολιτική για τα Κ-μ με νόμισμα το ευρώ, δ) διατήρηση των βιολογικών πόρων της θάλασσας, ε) Κοινή Εμπορική Πολιτική (ΚΕΠ) (στ) Η Ένωση έχει επίσης αποκλειστική αρμοδιότητα για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, όταν η σύναψη αυτή προβλέπεται σε νομοθετική πράξη της Ένωσης ή είναι απαραίτητη για να μπορέσει η Ένωση να ασκήσει την εσωτερική της αρμοδιότητα, ή κατά το μέτρο που ενδέχεται να επηρεάσει τους κοινούς κανόνες ή να μεταβάλει την εμβέλειά τους.

Συντρέχουσες αρμοδιότητες Κατά το ά. 2 παρ. 2 ΣΛΕΕ «Όταν οι Συνθήκες απονέμουν στην Ένωση συντρέχουσα αρμοδιότητα με τα κράτη μέλη σε συγκεκριμένο τομέα, η Ένωση και τα κράτη μέλη δύνανται να νομοθετούν και να εκδίδουν νομικά δεσμευτικές πράξεις στον τομέα αυτό. Τα κράτη μέλη ασκούν τις αρμοδιότητές τους κατά το μέτρο που η Ένωση δεν έχει ασκήσει τη δική της. Τα κράτη μέλη ασκούν εκ νέου τις αρμοδιότητές τους κατά το μέτρο που η Ένωση αποφάσισε να παύσει να ασκεί τη δική της». Από τον παραπάνω ορισμό και τη νομολογιακή επεξεργασία από το ΔΕΚ της συντρέχουσας αρμοδιότητας της Κοινότητας συνάγονται τα εξής: Στους τομείς των συντρεχουσών αρμοδιοτήτων κατ’ αρχήν αρμόδια να δράσουν είναι τα Κ-μ, που καλούνται όμως να επιτύχουν τους κοινούς στόχους, Η παρέμβαση της Ένωσης θα πρέπει να δικαιολογηθεί με βάση την αρχή της επικουρικότητας (βλ παρακάτω), Η παρέμβαση της Ένωσης σ’ ένα τομέα αποκλείει στο εξής κάθε δυνατότητα παρέμβασης των Κρατών-μελών.

Συντρέχουσες αρμοδιότητες Οι συντρέχουσες αρμοδιότητες καλύπτουν κατά το άρθρο 4 ΣΛΕΕ τους εξής τομείς: α) την εσωτερική αγορά, β) την κοινωνική πολιτική, γ) την οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή, δ) την γεωργία και την αλιεία, με την εξαίρεση της διατήρησης των βιολογικών πόρων της θάλασσας, ε) το περιβάλλον, στ) την προστασία των καταναλωτών, ζ) τις μεταφορές, η) τα διευρωπαϊκά δίκτυα, θ) την ενέργεια, ι) τον Χώρο Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης (ΧΕΑΔ), ια) τις κοινές προκλήσεις για την ασφάλεια στον τομέα της δημόσιας υγείας. ιβ) την έρευνα, την τεχνολογική ανάπτυξη και το διάστημα ιγ) την αναπτυξιακή βοήθεια

Υποστηριχτικές αρμοδιότητες Η Ένωση έχει αρμοδιότητα κατά τα ά. 2 παρ. 5 και 6 ΣΛΕΕ να αναλαμβάνει δράσεις για την υποστήριξη, τον συντονισμό ή τη συμπλήρωση της δράσης των Κ-μ στους εξής τομείς: α) προστασία και η βελτίωση της ανθρώπινης υγείας, β) βιομηχανία, γ) πολιτισμός, δ) τουρισμός, ε) παιδεία, επαγγελματική εκπαίδευση, νεολαία και αθλητισμός, στ) πολιτική προστασία, ζ) διοικητική συνεργασία. Στους τομείς αυτούς: η Ένωση δεν αντικαθιστά την αρμοδιότητά των Κ-μ αν και δεν αποκλείεται η θέσπιση νομικά δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης, αυτές δεν μπορούν να περιλαμβάνουν εναρμόνιση των νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων των Κ-μ.

Άλλοι τομείς, εκτός ταξινόμησης Οι Συνθήκες τοποθετούν, εξάλλου, εκτός της παραπάνω ταξινόμησης (αποκλειστικές – συντρέχουσες – υποστηριχτικές αρμοδιότητες της Ένωσης), τους παρακάτω τομείς πολιτικής, στους οποίους εφαρμόζονται ειδικές διατάξεις: Οικονομική Πολιτική (οικονομική συνιστώσα της ΟΝΕ) και Πολιτική Απασχόλησης. Στους τομείς αυτούς τα Κ-μ συντονίζουν τις πολιτικές τους με βάση τους Γενικούς Προσανατολισμούς, που εκδίδει το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Για τη διευκόλυνση του συντονισμού από το 2000 και μετά εφαρμόζεται η Ανοικτή Μέθοδος Συντονισμού. Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας και Άμυνας (ΚΕΠΠΑΑ), για την οποία εφαρμόζονται οι ειδικές διατάξεις των ά. 24 επόμ. ΣΕΕ και διατηρείται ο διακυβερνητικός της χαρακτήρας.

Αρχές άσκησης αρμοδιοτήτων της ΕΕ Κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της η Ένωση τηρεί τις εξής αρχές: Την δημοκρατική αρχή και την αρχή του σεβασμού των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, Την αρχή της επικουρικότητας, Την αρχή της αναλογικότητας, Την αρχή της παραλληλότητας εσωτερικών και εξωτερικών αρμοδιοτήτων, Τις αρχές, που έχουν οριζόντιο χαρακτήρα και γενική εφαρμογή, όπως η ισότητα ανδρών και γυναικών, η καταπολέμηση κάθε είδους διάκρισης, η περιβαλλοντική προστασία και της προστασίας του καταναλωτή.

Αρχή της Επικουρικότητας Κατά το άρθρο 5 παρ. 3 ΣΕΕ η αρχή της επικουρικότητας ορίζεται ως εξής: «η Ένωση παρεμβαίνει μόνο εφόσον και κατά τον βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη, τόσο σε κεντρικό όσο και σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, μπορούν όμως, λόγω της κλίμακας ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα στο επίπεδο της Ένωσης». Από τον ορισμό αυτό συνάγονται δύο (2) προϋποθέσεις, που πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά για την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας: (α) οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κ-μ, σε κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, (β) μπορούν όμως, λόγω της κλίμακας ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα σε ενωσιακό επίπεδο. Προσοχή!!!! Στο πεδίο εφαρμογής της αρχής της επικουρικότητας δεν υπάγονται οι αποκλειστικές αρμοδιότητες της Ένωση, όπου αυτή είναι η μόνη αρμόδια να δράσει.

Αρχή της αναλογικότητας Κατά το άρθρο 5 παρ. 4 ΣΕΕ η αρχή της αναλογικότητας ορίζεται ως εξής : «Σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, το περιεχόμενο και η μορφή της δράσης της Ένωσης δεν υπερβαίνουν τα απαιτούμενα για την επίτευξη των στόχων των Συνθηκών». Έτσι πχ αν οι στόχοι της Ένωσης μπορούν να επιτευχθούν με Οδηγία αντί Κανονισμού θα πρέπει να επιλέγεται ως μέσο εναρμόνισης η Οδηγία, που αποτελεί ηπιότερο εναρμονιστικό εργαλείο.

Η τήρηση των αρχών της επικουρικότητας & της αναλογικότητας Η τήρηση των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας βαρύνει: Κάθε θεσμικό όργανο, που οφείλει να μεριμνά συνεχώς για την τήρηση των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Η υποχρέωση αυτή βαρύνει πρωτίστως την Επιτροπή, αφού «τα σχέδια των νομοθετικών πράξεων αιτιολογούνται σε σχέση με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Κάθε σχέδιο νομοθετικής πράξης πρέπει να περιλαμβάνει εμπεριστατωμένη έκθεση βάσει της οποίας μπορεί να κριθεί η τήρηση των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας», αλλά και το Συμβούλιο και το Ευρ.Κοινβ., που συγκροτούν τη Νομοθετική Αρχή της Ένωσης. Τα εθνικά Κοινοβούλια (βλ. επόμενη διαφάνεια), Το Δικαστήριο της ΕΕ (ΔΕΕ), που έχει αρμοδιότητα να επιλαμβάνεται προσφυγών για παραβίαση των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας.

Ο ρόλος των εθνικών Κοινοβουλίων Η Συνθήκη της Λισαβόνας και το Πρωτόκολλο (αριθ. 1), σχετικά με το ρόλο των εθνικών Κοινοβουλίων στην Ευρωπαϊκή Ένωση, προβλέπει νέους μηχανισμούς για τη διασφάλιση της τήρησης των αρχών αυτών, ιδίως μέσω της αισθητής ενίσχυσης του ρόλου των εθνικών Κοινοβουλίων. Στο πλαίσιο αυτό εθνικά Κοινοβούλια, που το καθένα έχει 2 ψήφους, αποκτούν: Δικαίωμα ενημέρωσης για όλες της νομοθετικές προτάσεις, Δικαίωμα να απευθύνουν άμεσα στα όργανα της Ένωσης, εντός προθεσμίας 8 εβδομάδων από την διαβίβαση της πρότασης, αιτιολογημένη γνώμη εκθέτοντας τους λόγους για τους οποίους εκτιμούν ότι η πρόταση δεν συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας. Τα όργανα οφείλουν να λάβουν υπόψη τη γνώμη αυτή. Εάν τουλάχιστον το 1/3 του συνόλου των ψήφων, που διαθέτουν τα εθνικά κοινοβούλια (ή το 1/4 στο πλαίσιο του ΧΕΑΔ), κρίνει ότι η πρόταση παραβιάζει την αρχή της επικουρικότητας η Επιτροπή υποχρεώνεται να επανεξετάσει την πρότασή της (διαδικασία της «κίτρινης κάρτας»)..

Ο ρόλος των εθνικών Κοινοβουλίων Εάν ο αριθμός των αιτιολογημένων γνωμοδοτήσεων αντιπροσωπεύει τουλάχιστον την πλειοψηφία των ψήφων των εθνικών κοινοβουλίων και εάν η Επιτροπή, κατόπιν επανεξέτασης, αποφασίσει τη διατήρηση της πρότασής της, πρέπει επίσης να δικαιολογήσει την απόφασή της με αιτιολογημένη γνωμοδότηση (διαδικασία της «πορτοκαλί κάρτας»). Όλες αυτές οι γνωμοδοτήσεις διαβιβάζονται στη συνέχεια στους δύο βραχίονες της νομοθετικής αρχής, που οφείλουν να αξιολογήσουν το ζήτημα της επικουρικότητας. Εάν το Ευρ.Κοινβ με πλειοψηφία των μελών που το απαρτίζουν, ή το Συμβούλιο, με πλειοψηφία του 55% των Κ-μ, αποφασίσουν να στηρίξουν την αντίρρηση των εθνικών κοινοβουλίων, η νομοθετική διαδικασία δεν μπορεί να προχωρήσει. Τέλος, προβλέπεται, επίσης, η δυνατότητα των εθνικών Κοινοβουλίων ή σώματος αντιπροσώπων των εν λόγω Κοινοβουλίων, μέσω των Κυβερνήσεων των Κ-μ, που ενεργούν εξ ονόματος των Κοινοβουλίων τους, να προσφεύγουν ενώπιον του ΔΕΕ και να ζητούν την ακύρωση πράξης, που θεσπίστηκε κατά παράβαση της αρχής της επικουρικότητας.

Η διεύρυνση των αρμοδιοτήτων της ΕΕ H διεύρυνση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης επέρχεται με τους εξής τρόπους: Πρωτίστως, με την τροποποίηση της Συνθήκης κατά το άρθρο 48 ΣΕΕ, αποκλειόμενης της απλοποιημένης διαδικασίας τροποποίησης, Σύμφωνα με το άρθρο 352 ΣΛΕΕ κατά το οποίο, «εάν, στο πλαίσιο των πολιτικών που καθορίζονται από τις Συνθήκες, η δράση της Ένωσης θεωρείται απαραίτητη για την επίτευξη ενός από τους στόχους που τίθενται με τις Συνθήκες, χωρίς αυτές να προβλέπουν τις εξουσίες δράσης που απαιτούνται για τον σκοπό αυτό, το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα μετά από πρόταση της Επιτροπής και την έγκριση του Ευρ.Κοιβ., θεσπίζει τις κατάλληλες διατάξεις». Μέσω της νομολογίας του Δικαστηρίου κατ’ εφαρμογή της θεωρίας των λανθανουσών ή εξυπακουόμενων αρμοδιοτήτων (implied powers). Μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας η εφαρμογή της θεωρίας αυτής αγγίζει τα όριά της, αν και δεν μπορεί να αποκλεισθεί εντελώς.

Ο περιορισμός των αρμοδιοτήτων της ΕΕ Ο περιορισμός των αρμοδιοτήτων της Ένωσης επέρχεται με τους εξής τρόπους: Με την τροποποίηση της Συνθήκης κατά το άρθρο 48 ΣΕΕ, στο πλαίσιο της οποίας τα Κ-μ, ως κύρια των Συνθηκών, όπως απονέμουν στην Ένωση αρμοδιότητες μπορούν και να τις αφαιρέσουν ή να αλλάξουν την κατηγορία αρμοδιοτήτων στην οποία εντάσσεται ένας τομέας πολιτικής (πχ από αποκλειστική σε συντρέχουσα αρμοδιότητα), Με την κατά το άρθρο 50 ΣΕΕ αποχώρηση (οικιοθελής αποχώρηση) Κράτους – μέλους από την Ένωση.

ΕΡΩΤΗΣΕΙΣ

1. Σε τι διαφέρει ο βαθμός της έντασης της παρέμβασης της Ένωσης στους τομείς αποκλειστικών και συντρεχουσών αρμοδιοτήτων της Ένωσης; 2. Σας δίνονται οι εξής τομείς αρμοδιοτήτων της Ένωσης: νομισματική πολιτική για τα Κ-μ με νόμισμα το ευρώ, παιδεία και επαγγελματική εκπαίδευση, κοινωνική πολιτική, πολιτισμός, τελωνειακή ένωση και περιβάλλον. Να τις ταξινομήσετε. 3. Τι γνωρίζετε για την αρχή της επικουρικότητας, ποιές οι προϋποθέσεις και ποιο το πεδίο εφαρμογής της; 4. Ποιος είναι ο ρόλος, που ανατίθεται από τις Συνθήκες, στα εθνικά Κοινοβούλια σε σχέση με την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας; 5. Με ποιους τρόπους μπορούν να διευρυνθούν και να περιορισθούν οι αρμοδιότητες της Ένωσης;