ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΤΟΜΕΑΣ ΔΙΕΘΝΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΤΟΜΕΑΣ ΔΙΕΘΝΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ ΔΙΚΑΙΟ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ Ι Μ. Δ. Χρυσομάλλης Αναπληρωτής Καθηγητής

ΤΟ ΠΡΩΤΟΓΕΝΕΣ ΔΙΚΑΙΟ ΣΥΓΚΡΟΤΗΣΗ: Ιστορικά το Πρωτογενές Δίκαιο αποτελούνταν από τις Ιδρυτικές Συνθήκες των Κοινοτήτων (ΕΚΑΧ, ΕΟΚ, και ΕΚΑΕ) καθώς και από όλες τις επ’ ευκαιρία διαφόρων γεγονότων (πχ προσχώρηση νέων Κ-μ) τροποποιήσεις τους. Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ προστέθηκε και η Ιδρυτική Συνθήκη της ΕΕ. Μετά την αποτυχία του εγχειρήματος της Συνταγματικής Συνθήκης, που αποσκοπούσε στην αντικατάσταση όλων των Συνθηκών, τη λήξη της ισχύος της Συνθ.ΕΚΑΕ (2002) και την επάνοδο με τη Συνθήκη της Λισαβόνας (Τροποιητικής ή Μεταρρυθμιστικής Συνθήκης) το 2007 στη λογική της τροποποίησης και όχι της αντικατάστασης των Ιδρυτικών Συνθηκών το Πρωτογενές Δίκαιο της Ένωσης αποτελείται:

ΤΟ ΠΡΩΤΟΓΕΝΕΣ ΔΙΚΑΙΟ Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ), η οποία αποτελεί τροποποίηση της Συνθήκης για την Ίδρυση της ΕΕ (Μάαστριχτ 1993), Συνθήκη Λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), η οποία αποτελεί ευρεία τροποποίηση της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (πρώην ΕΟΚ), μαζί με τα Πρωτόκολλά και τα Παραρτήματά τους. Κατά το ά. 1 ΣΕΕ «Η Ένωση βασίζεται στην παρούσα Συνθήκη (ΣΕΕ) και στη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (οι οποίες ορίζονται εφεξής ως «οι Συνθήκες»). Οι δύο αυτές Συνθήκες έχουν το ίδιο νομικό κύρος. Η Ένωση αντικαθιστά και διαδέχεται την Ευρωπαϊκή Κοινότητα». Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 7ης Δεκεμβρίου 2000, όπως προσαρμόσθηκε στις 12 Δεκεμβρίου 2007, στο Στρασβούργο. Κατά το ά. 6 παρ. 1 ΣΕΕ ο Χάρτης «έχει το ίδιο νομικό κύρος με τις Συνθήκες». Σύμφωνα με το ά. 51. παρ. 1 του Χάρτη «οι διατάξεις του απευθύνονται στα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, τηρουμένης της αρχής της επικουρικότητας, καθώς και στα κράτη μέλη, μόνον όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης». Συνθήκες και Πράξεις Προσχώρησης των νέων Κ-μ, στο βαθμό που τροποποιούν διατάξεις του Πρωτογενούς Δικαίου, με τελευταία αυτή της Κροατίας (2013).

ΤΟ ΠΡΩΤΟΓΕΝΕΣ ΔΙΚΑΙΟ ΦΥΣΗ: Το Πρωτογενές Δίκαιο της Ένωσης συγκροτείται από Διεθνείς Συμβάσεις, που εκπορεύονται από την διεθνή δικαιοπρακτική ικανότητα των Κ-μ της Ένωσης, που εκφράζεται κατά τρόπο κυριαρχικό και μέσα από διαδικασίες, που προεξάρχει o διακυβερνητικός τους χαρακτήρας. Τα παραπάνω σε συνδυασμό με την αρχή της συναινετικής τροποποίησης των Συνθηκών καθιστούν τα Κράτη-μέλη κύρια (κυρίαρχα) των Συνθηκών. Οι Συνθήκες, που συγκροτούν το Πρωτογενές Δίκαιο της Ένωσης, δεν περιέχουν λεπτομερείς διατάξεις ούτε εξαντλητικές ρυθμίσεις. Αντίθετα, εξαγγέλλουν τους γενικούς και τους επιμέρους σκοπούς της δράσης της Ένωσης, τις ακολουθητέες διαδικασίες και τα μέσα για την επίτευξή τους και καταλείπουν ευρεία διακριτική ευχέρεια στα θεσμικά όργανα. Ως εκ τούτου χαρακτηρίζονται Συνθήκες – Πλαίσια.

ΤΟ ΠΡΩΤΟΓΕΝΕΣ ΔΙΚΑΙΟ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑΣ – ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ: Το Πρωτογενές Δίκαιο αποτελεί το «συνταγματικό (καταστατικό) χάρτη» της Ένωσης. Ο «συνταγματικός» χαρακτήρας των Συνθηκών προκύπτει από τα εξής: Οι Συνθήκες τοποθετούνται στην ανώτατη ιεραρχικά βαθμίδα της δικαιοταξίας της Ένωσης, με αποτέλεσμα η εγκυρότητα όλων των νομικών πράξεων των ενωσιακών οργάνων να εξαρτάται από τη συμφωνία τους με τις Συνθήκες, όπως τόνισε το ΔΕΚ στην υπόθεση των Πρασίνων. Με τις Συνθήκες, όπως και με τα Συντάγματα των Κρατών, καθορίζεται ο τρόπος συγκρότησης και άσκησης της εξουσίας που έχει ανατεθεί στην Ένωση και τις σχέσεις της με τους διοικούμενους. Η επιφύλαξη στη χρήση του όρου οφείλεται αφενός στο γεγονός ότι η Ένωση στερείται κρατικής υπόστασης καθώς και συντακτικής εξουσίας.

Η ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΣΥΝΘΗΚΩΝ η συνήθης διαδικασία (α. 48 παρ. 2 ΣΕΕ) Η κυβέρνηση κάθε Κ-μ, το Ευρ.Κοινβ ή η Επιτροπή δύναται να υποβάλει στο Συμβούλιο σχέδια αναθεώρησης των Συνθηκών. Τα σχέδια αυτά διαβιβάζονται στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και κοινοποιούνται στα εθνικά κοινοβούλια. Εάν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, μετά από διαβούλευση με το Ευρ.Κοινβ και την Επιτροπή, εκδώσει με απλή πλειοψηφία, απόφαση υπέρ της εξέτασης των προτεινομένων τροποποιήσεων, ο πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου συγκαλεί Συνέλευση, που απαρτίζεται από αντιπροσώπους των εθνικών κοινοβουλίων, των αρχηγών κρατών ή κυβερνήσεων των Κ-μ, του Ευρ.Κοινβ και της Επιτροπής. Η Συνέλευση εξετάζει τα σχέδια αναθεώρησης και εκδίδει με συναίνεση σύσταση προς τη Διάσκεψη των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των Κ-μ σχετικά με το περιεχόμενο της τροποποίησης. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο μπορεί να αποφασίσει με απλή πλειοψηφία, μετά από την έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, να μην συγκαλέσει Συνέλευση, εφόσον η έκταση των τροποποιήσεων δεν το δικαιολογεί. το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο καταρτίζει την εντολή για τη σύγκληση Διάσκεψης των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των Κ-μ, η οποία συγκαλείται από τον Πρόεδρο του Συμβουλίου.

Η ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΣΥΝΘΗΚΩΝ η συνήθης διαδικασία (α. 48 παρ. 2 ΣΕΕ) Η Διάσκεψη των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των Κ-μ (Διακυβερνητική Διάσκεψη) συγκαλείται για να καθορισθούν, με κοινή συμφωνία, οι τροποποιήσεις που πρέπει να επέλθουν στις Συνθήκες. Οι τροποποιήσεις τίθενται σε ισχύ μετά την επικύρωσή τους από όλα τα Κ-μ σύμφωνα με τους αντίστοιχους συνταγματικούς τους κανόνες. Αυτό σημαίνει ότι αν ένα Κ-μ αρνηθεί να επικυρώσει ματαιώνεται η τροποποίηση. Εάν, μετά παρέλευση δύο ετών από την υπογραφή Συνθήκης που τροποποιεί τις Συνθήκες, τα τέσσερα πέμπτα των Κ-μ (22) έχουν επικυρώσει την Συνθήκη και ένα ή περισσότερα Κ-μ αντιμετωπίζουν δυσχέρειες όσον αφορά την επικύρωση αυτή, το θέμα παραπέμπεται στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο.

Η ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΣΥΝΘΗΚΩΝ απλοποιημένη διαδικασία (α. 48 παρ. 6 ΣΕΕ) Η διαφοροποίηση από τη συνήθη διαδικασία αναθεώρησης συνίσταται στη μη σύγκληση της Συνέλευσης και της Διακυβερνητικής Διάσκεψης. Το περιεχόμενο της τροποποίησης αποφασίζεται ομόφωνα από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (πρόσφατα εφαρμόστηκε για την τροποποίηση του α. 136 ΣΛΕΕ και την ίδρυση του ΕΜΣ). Για την εφαρμογή της απλοποιημένης διαδικασίας καθιερώνονται δύο προϋποθέσεις: Η τροποποίηση θα πρέπει να αφορά τις διατάξεις του τρίτου μέρους της ΣΛΕΕ (εσωτερικές πολιτικές και δράσεις της ΕΕ). Με την απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου για την τροποποίηση δεν μπορούν να αυξηθούν οι αρμοδιότητες που απονέμονται στην Ένωση από τις Συνθήκες. Η τροποποιητική απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου τίθεται σε ισχύ μόνο μετά την έγκρισή της από τα Κ-μ, σύμφωνα με τους αντίστοιχους συνταγματικούς κανόνες τους.

Η ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΣΥΝΘΗΚΩΝ οι ρήτρες γεφύρωσης (α. 48 παρ. 7 ΣΕΕ) Η Συνθήκη της Λισαβόνας, στην προσπάθεια να δοθεί στην Ένωση η αναγκαία ευελιξία, κάνει ευρύτατη χρήση των ρητρών γεφύρωσης. Σύμφωνα με αυτές με ομόφωνη απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και μετά από έγκριση του Ευρ.Κοινβ μπορεί να αποφασισθεί, χωρίς την τροποποίηση των Συνθηκών: Η μετάβαση σε ένα τομέα ή περίπτωση από τον κανόνα της ομοφωνίας στην ειδική πλειοψηφία, Η μετάβαση σε ένα τομέα ή περίπτωση από την ειδική νομοθετική διαδικασία στην συνήθη νομοθετική διαδικασία. Κάθε σχετική πρωτοβουλία που αναλαμβάνεται από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο διαβιβάζεται στα εθνικά κοινοβούλια. Σε περίπτωση αντιθέσεως εθνικού κοινοβουλίου, η οποία κοινοποιείται εντός έξι μηνών από την εν λόγω διαβίβαση, η απόφαση γεφύρωσης δεν εκδίδεται (εφεδρική τροχοπέδη). Ελλείψει αντιθέσεως, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο μπορεί να εκδώσει την εν λόγω απόφαση γεφύρωσης.

Η ΚΑΛΥΨΗ ΤΩΝ ΚΕΝΩΝ ΤΩΝ ΣΥΝΘΗΚΩΝ ά. 352 ΣΛΕΕ Η διαδικασία του ά. 352 ΣΛΕΕ εφαρμόζεται για την κάλυψη κενών των Συνθηκών ιδιαίτερα, στο πλαίσιο των πολιτικών της Ένωσης, όταν η δράση της Ένωσης θεωρείται απαραίτητη για την επίτευξη ενός από τους στόχους που τίθενται με τις Συνθήκες, χωρίς αυτές όμως να προβλέπουν τις εξουσίες δράσης (εξουσίες θεσμικών οργάνων) που απαιτούνται για τον σκοπό αυτό. Η απόφαση με την οποία θεσπίζονται οι κατάλληλες διατάξεις λαμβάνεται ομόφωνα από το Συμβούλιο μετά από πρόταση της Επιτροπής και έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Το ά. 352 προβλέπει τους εξής περιορισμούς στη χρήση του: Η κάλυψη των κενών κατά το ά. 352 ΣΛΕΕ δεν μπορεί να περιλαμβάνει εναρμόνιση των νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων των Κ-μ, όταν μια τέτοια εναρμόνιση αποκλείεται από τις Συνθήκες. Η διάταξη του ά. 352 ΣΛΕΕ δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως βάση για την επίτευξη στόχου που εμπίπτει στην ΚΕΠΠΑ, ενώ κάθε πράξη που θεσπίζεται σύμφωνα με τη διάταξη αυτή πρέπει να σέβεται τα όρια που θέτει το άρθρο 40, εδάφιο δεύτερο της ΣΕΕ.

Η ΠΡΟΣΧΩΡΗΣΗ ΣΤΗΝ ΕΝΩΣΗ (ά. 49 ΣΕΕ) Κάθε ευρωπαϊκό κράτος, που σέβεται τις αξίες του άρθρου 2 ΣΕΕ και δεσμεύεται να τις προάγει, μπορεί να ζητήσει να γίνει μέλος της Ένωσης. Το Ευρ.Κοινβ και τα εθνικά κοινοβούλια ενημερώνονται για την αίτηση αυτή. Το αιτούν κράτος απευθύνει την αίτησή του στο Συμβούλιο, το οποίο αποφασίζει ομόφωνα, αφού ζητήσει τη γνώμη της Επιτροπής και μετά από έγκριση του Ευρ.Κοινβ, με την πλειοψηφία των μελών από τα οποία απαρτίζεται. Λαμβάνονται υπόψη τα κριτήρια επιλεξιμότητας, που συμφωνεί το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (κριτήρια Κοπεγχάγης). Οι όροι της προσχωρήσεως και οι λόγω αυτής αναγκαίες προσαρμογές των Συνθηκών που θεμελιώνουν την Ένωση, αποτελούν αντικείμενο διαπραγμάτευσης και συμφωνίας μεταξύ των Κ-μ και του αιτούντος κράτους. Η συμφωνία αυτή υπόκειται σε επικύρωση εκ μέρους όλων των συμβαλλομένων κρατών, κατά τους αντίστοιχους συνταγματικούς τους κανόνες.

Η ΑΠΟΧΩΡΗΣΗ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΝΩΣΗ (ά. 50 ΣΕΕ) Κάθε Κ-μ μπορεί να αποφασίσει να αποχωρήσει από την Ένωση. Το Κ-μ, που αποφασίζει να αποχωρήσει γνωστοποιεί την πρόθεσή του στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Υπό το πρίσμα των προσανατολισμών του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, η Ένωση προβαίνει σε διαπραγματεύσεις και συνάπτει με το εν λόγω κράτος συμφωνία που καθορίζει τις λεπτομερείς ρυθμίσεις για την αποχώρησή του, λαμβάνοντας υπόψη το πλαίσιο των μελλοντικών του σχέσεων με την Ένωση. Η συμφωνία συνάπτεται εξ ονόματος της Ένωσης από το Συμβούλιο, το οποίο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία, μετά από την έγκριση του Ευρ.Κοινβ. Οι Συνθήκες παύουν να ισχύουν στο εν λόγω κράτος από την ημερομηνία έναρξης ισχύος της συμφωνίας αποχώρησης ή, ελλείψει τέτοιας συμφωνίας, δύο έτη μετά τη γνωστοποίηση της πρόθεσής του στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, εκτός εάν αυτό σε συμφωνία με το εν λόγω κράτος μέλος, αποφασίσει ομόφωνα την παράταση της προθεσμίας αυτής. Εάν το κράτος που αποχώρησε από την Ένωση ζητήσει να προσχωρήσει εκ νέου, η αίτηση αυτή υπόκειται στη διαδικασία του άρθρου 49 ΣΕΕ.

Η ΠΑΡΑΓΩΓΗ ΠΡΩΤΟΓΕΝΟΥΣ ΔΙΚΑΙΟΥ συμπερασματικές παρατηρήσεις Παρά την ευρεία συμμετοχή των θεσμικών οργάνων της Ένωσης σε όλες τις διαδικασίες «παραγωγής» Πρωτογενούς Δικαίου, δηλαδή στις διαδικασίες τροποποιήσεις (συνήθη και απλοποιημένη) και στη διαδικασία Προσχώρησης νέων Κ-μ, προεξάρχει ο διακυβερνητικός χαρακτήρας των διαδικασιών, που εκδηλώνεται με τη σύγκληση Διακυβερνητικής Διάσκεψης για να αποφασισθεί το περιεχόμενο της συμφωνίας (τροποποίησης ή προσχώρησης) αλλά και την ανάγκη επικύρωσης της συμφωνίας από όλα τα Κ-μ, που οδηγεί σε συναινετικές διαδικασίες Η ανάγκη επικύρωσης της συμφωνίας (τροποποίησης ή προσχώρησης) από όλα τα Κ-μ αποτελεί έκφραση της αρχής της συναινετικής τροποποίησης των Συνθηκών, που συγκροτεί το σκληρό πυρήνα όλων των διαδικασιών «παραγωγής» Πρωτογενούς Δικαίου. Λόγω της αρχής της συναινετικής τροποποίησης των Συνθηκών οι διαδικασίες καθίστανται, χρονοβόρες και με αβέβαιο αποτέλεσμα ενώ η αναζήτηση consensus μεταξύ 28 Κ-μ οδηγεί στο μικρότερο κοινό παρανομαστή των προταθέντων τροποποιήσεων ως αποτέλεσμα της διαπραγμάτευσης.

ΕΡΩΤΗΣΕΙΣ

Μπορείτε να δικαιολογήσετε την θέση ότι οι Συνθήκες (Πρωτογενές Δίκαιο) αποτελούν τον «καταστατικό χάρτη» ή το «σύνταγμα» της Ένωσης; Ποιες είναι οι προϋποθέσεις εφαρμογής της απλοποιημένης διαδικασίας τροποποίησης των Συνθηκών; Μπορείτε να σκιαγραφήσετε το «σκληρό πυρήνα» των διαδικασιών παραγωγής κανόνων του Πρωτογενούς Δικαίου της Ένωσης; Τι είναι και πως λειτουργούν οι «ρήτρες γεφύρωσης»; Πως μπορούν και υπό ποιες προϋποθέσεις μπορούν να καλυφθούν κενά των Συνθηκών, χωρίς την προσφυγή στις διαδικασίες τροποποίησης;