Ειδικό Διοικητικό Δίκαιο Δημόσιες επιχειρήσεις

Παρουσίαση με θέμα: "Ειδικό Διοικητικό Δίκαιο Δημόσιες επιχειρήσεις"— Μεταγράφημα παρουσίασης:

1 Ειδικό Διοικητικό Δίκαιο Δημόσιες επιχειρήσεις
περιορισμός δημόσιας επιχειρηματικής δραστηριότητας Αικατερίνη Ηλιάδου

2 ΔΕΕ C-244/11 Επιτροπή/Ελλάδας
Έλεγχοσ αναλογικότητασ ειδικών δικαιωμάτων Δημοσίου

3 Ά. 11 Ν.3631/2008 Πεδίο εφαρμογής: Ανώνυμες εταιρίες εθνικής στρατηγικής σημασίας, που έχουν ή είχαν μονοπωλιακό χαρακτήρα, και ιδίως ιδιοκτήτες και διαχειριστές εθνικών δικτύων υποδομών 1ος κανόνας: Η απόκτηση από άλλο μέτοχο, εκτός του Ελληνικού Δημοσίου δικαιωμάτων ψήφου από 20% του μετοχικού κεφαλαίου και άνω προγενέστερη έγκριση της ΔΕΑ – κριτήρια : όφελος του δημοσίου συμφέροντος, ώστε να διασφαλίζεται η συνεχής και απρόσκοπτη παροχή των προσφερόμενων υπηρεσιών και λειτουργία των δικτύων. Ενδεικτική καταγραφή κριτηρίων  2ος κανόνας: Οι αποφάσεις των ως άνω εταιριών εθνικής στρατηγικής σημασίας που αναφέρονται στα ακόλουθα θέματα υπόκεινται για την εγκυρότητά τους σε έγκριση του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών προς διασφάλιση του δημοσίου συμφέροντος. α) Στη διάλυση της εταιρίας, τη θέση της σε εκκαθάριση και τον ορισμό εκκαθαριστών. β) Σε οποιοδήποτε εταιρικό μετασχηματισμό των ανωτέρω επιχειρήσεων, όπως ενδεικτικά στη μετατροπή, τη συγχώνευση με άλλη εταιρία, τη συγχώνευση με σύσταση νέας ανώνυμης εταιρίας, τη διάσπαση, με οποιαδήποτε μορφή και αν αυτή πραγματοποιείται, ή την απόσχιση κλάδου ή κλάδων, η οποία μπορεί να θέσει σε κίνδυνο την παροχή υπηρεσιών σε τομείς στρατηγικής σημασίας .... Έγκριση με ΥΑ εντός 30 ημερών από της υποβολής της αποφάσεως της εταιρίας στον Υπουργό – Άπρακτη προθεσμία: θετική απόφαση (...)

4 Το πρόβλημα Θέμα: αντίθεση προς διατάξεις ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων και ελεύθερης εγκατάστασης (ά. 49 και 63 ΣΛΕΕ) – αποτροπή επενδυτών λόγω των εγκρίσεων Ελληνική Δημοκρατία: ά. 345 ΣΛΕΕ Διαπίστωση αντίθεσης με απόφαση ΔΕΕ την 8η Νοεμβρίου 2012 Το ά. 11 καταργήθηκε με το άρθρο 2 της από ΠΝΠ,ΦΕΚ Α 175/ , η οποία κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο Ν.4092/2012, ΦΕΚ Α 220/

5 Αιτιολογία απόφασης (1)
Το ά. 345 ΣΛΕΕ δεν έχει ως αποτέλεσμα την εξαίρεση των ισχυόντων εντός των κρατών μελών καθεστώτων ιδιοκτησίας από την εφαρμογή των θεμελιωδών κανόνων της Συνθήκης Ισχύουν οι θεμελιώδεις κανόνες ΕΕ, περί απαγορεύσεως των διακρίσεων, περί της ελευθερίας εγκαταστάσεως και περί της ελευθερίας κινήσεως των κεφαλαίων Όταν αποφασίζεις αποκρατικοποίηση, δεν μπορείς να επικαλεσθείς ά. 345 ΣΛΕΕ για εξαιρέσεις από τους κανόνες Συνθήκης – κενό προστασίας Θέμα μόνο με δικαίωμα ελεύθερης εγκατάστασης κατά το Δικαστήριο – η ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων θίγεται κατ’ αποτέλεσμα Δικαιολογείται εξαίρεση;

6 Σχέση μέσου – σκοπού: η άποψη της Επιτροπής
3 σκοποί: Διασφάλιση εφοδιασμού Διαφάνεια κατά τη διαδικασία αποκρατικοποίησης Βελτίωση αποτελεσματικότητας Αξιολόγηση: Δεν προκύπτει το πρόβλημα άμεσα το οποίο επιδιώκεται να αντιμετωπισθεί – δεν οριοθετούνται οι επιχειρήσεις /πεδίο εφαρμογής: «μόνο σε περίπτωση πραγματικής και αρκούντως σοβαρής απειλής για θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας» - ΕΠΙΠΛΕΟΝ: αναλογικότητα, λιγότερο επαχθή μέτρα – ακατάλληλο μέτρο – άλλωστε το παράγωγο δίκαιο ΕΕ για απελευθέρωση: μέσα διασφάλισης της παροχής δημόσιας υπηρεσίας Όχι αντικειμενικά κριτήρια αξιολόγησης που δεν εισάγουν διακρίσεις - καταδεικνύεται το δυσανάλογο από την έλλειψη σχέσης με τον πρώτο σκοπό Οι οικονομικοί λόγοι δεν δικαιολογούν αποκλίσεις από δικαιώματα συνθηκών

7 Η άποψη της ελληνικής δημοκρατίας
Μόνο ασφάλεια εφοδιασμού Από την εισηγητική του έκθεση προκύπτει ότι αυτό το σύστημα προηγουμένης εγκρίσεως εφαρμόζεται σε έναν κλειστό κύκλο επιχειρήσεων, ήτοι των ελεγχομένων από το Δημόσιο εταιριών οι οποίες έχουν στην κυριότητά τους, εκμεταλλεύονται ή διαχειρίζονται βασικά δίκτυα και υποδομές. Συνεπώς, δεν απαιτείται η απαρίθμησή τους στον νόμο αυτόν 6 επιχειρήσεις : (ΟΤΕ), ΔΕΗ, ΕΥΔΑΠ, ΕΥΑΘ, ΟΛΠ και ΟΛΘ Το μέτρο της έγκρισης εκ των προτέρων συμπληρώνεται από την έγκριση συγκεκριμένων αποφάσεων Τα κριτήρια είναι σαφή και ορισμένα για την έγκριση Οι κανόνες απελευθέρωσης αγορών μόνο γενικό πλαίσιο

8 Εκτίμηση Δικαστηρίου (2)
Ασφάλεια εφοδιασμού Μπορεί να δικαιολογήσει περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων προκειμένου για σκοπό απτόμενο της ασφάλειας του ενεργειακού εφοδιασμού, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι επίκληση του σκοπού αυτού είναι δυνατή μόνο σε περίπτωση πραγματικής και αρκούντως σοβαρής απειλής, θίγουσας θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας η απόκτηση απλώς ποσοστού πλέον του 10 % του μετοχικού κεφαλαίου εταιρίας δραστηριοποιούμενης στον τομέα της ενέργειας ή οποιαδήποτε άλλη απόκτηση ποσοστού παρέχοντος δυνατότητα ασκήσεως σημαντικής επιρροής επί μιας τέτοιας εταιρίας δεν μπορεί, καταρχήν, να θεωρηθεί, αυτή καθαυτήν, ως πραγματική και αρκούντως σοβαρή απειλή για την ασφάλεια του εφοδιασμού Ο έλεγχος επιβάλλεται πριν τη λήψη οποιασδήποτε απόφασης!

9 Εκτίμηση Δικαστηρίου (3)
Όσον αφορά την εκτίμηση της αναλογικότητας του συστήματος προηγουμένης εγκρίσεως, το Δικαστήριο έχει κρίνει δυσανάλογο ένα τέτοιο σύστημα με το σκεπτικό ότι η επιβολή θετικών υποχρεώσεων στις επιχειρήσεις του οικείου τομέα θα επέτρεπε την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού, δηλαδή της ασφάλειας του ενεργειακού εφοδιασμού, θίγοντας σε μικρότερο βαθμό την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων Μεγάλο περιθώριο εκτίμησης υπέρ των αρχών – δύσκολος δικαστικός έλεγχος Τα κριτήρια αξιολόγησης είναι ενδεικτικά Σε σχέση με ex post έγκριση αποφάσεων: όχι αποφάσεις για τη διαχείριση υποδομών, αλλά εταιρικός βίος – δεν αναφέρεται σε συγκεκριμένα στοιχεία υποδομών – αυστηρή εφαρμογή αναλογικότητας

10 Οριοθέτηση δημόσιας και ιδιωτικής επιχειρηματικής δραστηριότητας
Νομολογια

11 Πυρήνας κρατικής εξουσίας
Αφετηρία: ΣτΕ Ολ 1934/1998: Διατάξεις που προβλέπουν ευθέως ή επιτρέπουν την ανάθεση αστυνομικής φύσεως αρμοδιοτήτων (βεβαίωση της παράβασης, ακινητοποίηση οχημάτων, επιβολή προστίμων) σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, αντίκεινται στις θεμελιώδεις διατάξεις του άρθ. 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος, κατά την έννοια των οποίων, αστυνομική εξουσία, ως η κατεξοχήν δημόσια εξουσία και έκφραση κυριαρχίας, ασκείται, διά της αστυνομικής αρχής, μόνο από το κράτος (και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που και αυτά είναι αποκεντρωμένες καθ?ύλην κρατικές υπηρεσίες) και όχι από ιδιώτες

12 Τυπική ιδιωτικοποίηση
ΣτΕ Δ’ Τμ.866/2002: την περίπτωση δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών που (όπως ο Ο.Δ.Δ.Υ.) δεν ασκούν αρμοδιότητες αναπόσπαστες από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, ως έκφραση κυριαρχίας, παρέχεται ευχέρεια στον νομοθέτη και την βάσει νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, μετά από εκτίμηση ως προς τον προσφορώτερο τρόπο οργανώσεως και λειτουργίας τους για την, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, καλύτερη εξυπηρέτηση του επιδιωκομένου υπ` αυτών σκοπού κοινής ωφελείας, να επιλέγει την νομική μορφή του νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου, εφόσον κρίνεται ως η πλέον κατάλληλη προς τούτο. Η ευχέρεια δε αυτή του νομοθέτου ή της κανονιστικώς δρώσης διοικήσεως ασκείται, κατά περίπτωση, είτε με την ίδρυση δημοσίας επιχειρήσεως ή οργανισμού με την μορφή νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου είτε με την μετατροπή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου. Δικαστικός έλεγχος μόνον όταν η επιλογή του νομοθέτη παρίσταται καταδήλως αυθαίρετη και απολύτως απρόσφορη για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού

13 Συμπεράσματα Περιορισμοί εκ του Σ – πχ. 12 παρ. 4 Σ
Αρμοδιότητες αναπόσπαστες από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας ως έκφραση κυριαρχίας: μόνο δημόσιες υπηρεσίες κατά την οργανική έννοια, γιατί αλλιώς παράβαση ά. 1 παρ. 3 και 26 Σ Βλ. όμως ΣτΕ Ολ 3946/2002: όχι πρόβλημα εάν διαφυλάσσονται οι αρμοδιότητες της Ελληνικής Αστυνομίας και των Επιθεωρητών Ασφαλείας ΥΠΑ Σε σχέση με ΔΕ, ακόμη και πλήρης αποκρατικοποίηση – έλεγχος αποφάσεων οριακός

14 ΠΕ εξόδου από Δημόσιο τομέα (1990)
Πραγματική δημόσια υπηρεσία για επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο βάσει ά. 23 παρ. 2 , 29 παρ. 2 και 106 παρ. 3 Σ Ποια είναι τα αγαθά αυτά; Εκείνα «χωρίς τα οποία δεν υφίστανται ομαλοί όροι για την κατά τα σύγχρονα κριτήρια αξιοπρεπή διαβίωση του ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητάς του» (2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 Σ) Αρχή της συνέχειας Άρα: πάντοτε εγγύηση και εποπτεία του κράτους, ανεξαρτήτως νομικής μορφής 106 παρ. 3 Σ: Δυνατότητα επιλογής: ΝΠΔΔ, ΝΠΙΔ ΝΠΙΔ κρατικό, μικτή εταιρεία, ιδιωτική εταιρεία κατά παραχώρηση + διατήρηση διατάξεων για εποπτεία και διασφάλιση συνέχειας

15 Περίοδος κρίσης Εφαρμογή προγραμμάτων αποκρατικοποίησης
Δικαστική αμφισβήτηση αποφάσεων για την αποκρατικοποίηση όλων των φορέων Επί της ουσίας κρίση: ΕΥΔΑΠ Έννομο συμφέρον: απόρριψη για τυπικό λόγο λοιπές περιπτώσεις (απαράδεκτες αιτήσεις)

16 ΟΠΑΠ ΑΕ Σύσταση 1958 για την άσκηση του ανήκοντος στο Δημόσιο δικαιώματος οργανώσεως και διαχειρίσεως δελτίου προγνωστικών επί των ποδοσφαιρικών αγώνων Μετατροπή σε ΑΕ με ΠΔ βάσει 2414/1996 το έτος 1999 – επέκταση του σκοπού: όχι μόνο στοιχήματα αλλά και κάθε άλλο τυχερό παιγνίδι ή παιγνίδι γνώσεων που τυχόν θα επιτραπεί και θα της ανατεθεί 2000: πρόβλεψη δυνατότητας αποκρατικοποίησης 49% + σύμβαση με Δημόσιο 20ετούς διάρκειας για την ανάθεση παιγνίων και στοιχημάτων 2005: δυνατότητα αποκρατικοποίησης έως 66% + πρόβλεψη για διορισμό από Δημόσιο μελών ΔΣ – καταργήθηκε με 3429/2005 κατά τη νομολογία ΣτΕ (lex posterior) Πρόγραμμα αποκρατικοποιήσεων Ν.3985/2011 (Μεσοπρόθεσμο ) –πλήρης αποκρατικοποίηση / επαναδιαπραγμάτευση και παράταση σύμβασης παραχώρησης Μεταβίβαση σε ΤΑΙΠΕΔ 33% μετοχών Δημοσίου

17 ΣτΕ Ολ 2182/2014 Αιτούντες: Έλληνες πολίτες, εργαζόμενοι στον ΟΠΑΠ και μέλη του ΔΣ του «Συλλόγου Υπαλλήλων ΟΠΑΠ», με εργασιακά συμφέροντα που «εξαρτώνται άμεσα από την προοπτική» της εταιρείας, καθώς και ότι δια της πλήρους αποξενώσεως του Ελληνικού Δημοσίου από το μετοχικό κεφάλαιο της εταιρείας : α) η επιχείρηση παύει να παρέχει υπηρεσίες δημοσίου συμφέροντος, με χορηγίες στον αθλητισμό, στον πολιτισμό, στην υγεία και στην παιδεία, β) καθίσταται αβέβαιο το μέλλον της επιχείρησης, ανακόπτεται η ανάπτυξή της και η δημιουργία νέων θέσεων εργασίας και γ) καθίστανται επισφαλείς οι εργασιακές σχέσεις λόγω αλλαγής κανονισμών εργασίας, δυσμενών μισθολογικών μεταβολών, άμεσου περιορισμού των θέσεων εργασίας, απελευθέρωσης απολύσεων, μεταφοράς προσωπικού κ.ο.κ. Συναφώς επικαλέσθηκαν ότι «οι εργαζόμενοι έχουν … δικό τους, αυτόνομο, συμφέρον να μην αποκλεισθεί η επιχείρηση από την ανάπτυξη δραστηριοτήτων σχετικών με τον σκοπό της».

18 Έννομο συμφέρον Προστασία διοικουμένου – διασφάλιση νομιμότητας
Ίδιο συμφέρον αιτούντος το ενδιαφέρον αυτό να είναι αυξημένο, λόγω κάποιου ιδιαίτερου δεσμού του αιτούντος προς την προσβαλλόμενη πράξη ή λόγω ιδιαίτερης ιδιότητας ή κατάστασης του αιτούντος ένεκα της οποίας ο αιτών ή ο στενός ή ευρύς κύκλος πολιτών στον οποίο τυχόν ανήκει ενδιαφέρεται εντονότερα από τους λοιπούς πολίτες για τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξεως Κατ΄αντανάκλαση Άμεσο, προσωπικό και ενεστώς

19 Απαράδεκτο (α) Επί του κοινού ενδιαφέροντος των Ελλήνων πολιτών για το νομικό και ιδιοκτησιακό καθεστώς που διέπει τις ανήκουσες στο Ελληνικό Δημόσιο ανώνυμες εταιρείες δεν θεμελιώνεται έννομο συμφέρον για την προσβολή, με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, των σχετικών με τις εν λόγω εταιρείες διοικητικών πράξεων, διότι άλλως το ένδικο βοήθημα της αιτήσεως ακυρώσεως θα προσελάμβανε χαρακτήρα λαϊκής αγωγής (β) Η διάθεση από το Ελληνικό Δημόσιο προς τρίτους των μετοχών της εταιρείας ΟΠΑΠ Α.Ε. δεν συνεπάγεται περιορισμό των δραστηριοτήτων της, ώστε να προκύψει κατάργηση θέσεων εργασίας, είναι δε αβέβαιο αν οι εργασιακές σχέσεις θα επηρεασθούν στο μέλλον καθ’ οιονδήποτε τρόπο (γ) Για την εκδήλωση ενδιαφέροντος προς ανάπτυξη των δραστηριοτήτων της εταιρείας και για την επιδίωξη, συναφώς, παροχής δικαστικής προστασίας νομιμοποιούνται τα καταστατικά της όργανα και όχι οι εργαζόμενοι, είτε ατομικώς είτε συλλογικώς

20 Μονοπωλιακά δικαιώματα;
Συμβατότητα με δικαιώματα ΣΛΕΕ (ελεύθερη εγκατάσταση και παροχή υπηρεσιών) ΣτΕ Ολ /2014: Περιορισμοί δραστηριότητας τυχερών παιγνίων μέσω θέσπισης νομικού μονοπωλίου δικαιολογούνται όταν συντρέχουν επιτακτικοί λόγοι γενικού συμφέροντος (προστασία καταναλωτών, αποτροπή απάτης, παρότρυνση σε υπερβολική δαπάνη) Ενίσχυση μηχανισμών εποπτείας και ελέγχου με ΕΕΕΠ σε ΑΔΑ και ειδικές διατάξεις για έλεγχο ΟΠΑΠ Πρβλ. ΔΕΕ C‑186/11 Stanleybet

21 ΕΥΔΑΠ (ΣτΕ Ολ 1906/2014): Επιδιώκεται η πλήρης αποξένωση του Δημοσίου από το μετοχικό κεφάλαιο της εταιρείας, η οποία ιδιωτικοποιείται όχι μόνον τύποις αλλά και κατ’ ουσίαν, Το γεγονός αυτό καθιστά αβέβαιη τη συνέχεια της εκ μέρους της ΕΥΔΑΠ παροχής προσιτών υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, και δη υψηλής ποιότητας, Αδιάλειπτη παροχή υψηλής ποιότητας υπηρεσιών δεν μπορεί να διασφαλισθεί πλήρως με την κρατική εποπτεία αγαθά και υπηρεσίες υψίστης ζωτικής σημασίας Μονοπωλιακή επιχείρηση Μη διαχωρισμός φυσικού μονοπωλίου Απουσία θεσμών ρύθμισης αγοράς Με βάση τα άρθρα 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 Σ, η προσβαλλόμενη πράξη κρίνεται κατά πλειοψηφία ακυρωτέα – η διαδικασία σταματά

22 Σχόλια Ποια χαρακτηριστικά καθιστούν ορισμένα αγαθά και υπηρεσίες απολύτως ζωτικής φύσεως; Όχι πάντως η υποδομή δικτύου – φυσικό μονοπώλιο – πρβλ. ΔΕΠΑ Γιατί δεν αρκεί η εποπτεία και ο έλεγχος εκ μέρους του κράτους; Γιατί δεν αρκεί η αντικειμενική λειτουργία των ατομικών δικαιωμάτων και χρειάζεται να συναχθεί υποχρέωση δημόσιας επιχειρηματικής δραστηριότητας; Τι σημασία έχει η έλλειψη θεσμών ρύθμισης αγοράς, ενόψει του μη διαχωρισμού του φυσικού μονοπωλίου; Τι σημασία έχει τελικά η ανάληψη υποχρεώσεων του Κράτους μέσω των μνημονίων; Πάντως, η απόφαση ΣτΕ Ολ 1906/2014 επαναφέρει στο προσκήνιο τη συζήτηση για την προστασία του δημοσίου συμφέροντος

23 Συμπέρασμα Το Σ δεν παρέχει σαφή, αδιαμφισβήτητα κριτήρια για την οριοθέτηση της δημόσιας και της ιδιωτικής επιχειρηματικής δραστηριότητας Με εξαίρεση ρητές ή σαφείς αναφορές σε κρατικές αρμοδιότητες ή δημόσια αγαθά, κατά τα λοιπά πεδίο σταθμίσεων υπέρ του νομοθέτη και της Διοίκησης Αναζήτηση ισορροπίας μεταξύ της προσπάθειας για υπέρβαση της οικονομικής κρίσης και της διασφάλισης του δημοσίου συμφέροντος, με την έννοια της κοινής ωφέλειας Μεικτά συστήματα συνεργασίας κράτους – ιδιωτών είναι ίσως μία διέξοδος Σαφήνεια εργαλείων δικαστικού ελέγχου των εκάστοτε επιλογών απαραίτητη (μελέτη – ΣτΕ Ολ 2287/2015)