ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΙΣ 30.11.2016 Ιδιαιτερότητα δημοσίων επιχειρήσεων ΕΚΠΑ – Νομική Σχολή Ενιαίο ΠΜΣ Κατεύθυνση Δημόσιο Δίκαιο, Φορολογικό Δίκαιο, Δίκαιο Περιβάλλοντος ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΙΣ 30.11.2016 Ιδιαιτερότητα δημοσίων επιχειρήσεων Αικατερίνη Ηλιάδου

Σε τι συνίσταται; Αυτοτελή ΔΝΠ Ειδικά χαρακτηριστικά Διακριτές από το Κράτος οργανωτικές μονάδες της ΔΔ με ευρεία έννοια Επιδίωξη σκοπού δημοσίου συμφέροντος Ευρεία διοικητική και περιουσιακή αυτοτέλεια Ειδικά χαρακτηριστικά Διάκριση από φορείς της καθ’ ύλην αυτοδιοίκησης – επιχειρηματική δραστηριότητα ΝΠΔΔ ΝΠΙΔ Δημοσίου (ιδρυματικού χαρακτήρα, σωματειακής φύσεως) Φορείς του Δημοσίου + Επιχειρηματική δραστηριότητα = ιδιαιτερότητα + ειδικές διαστάσεις δημόσιας επιχείρησης (κοινή ωφέλεια, δημόσια υπηρεσία με λειτουργικό κριτήριο, δημόσιο μονοπώλιο)

ΔΕ ως φορείς της οικονομίας Επιχειρηματική Δραστηριότητα Ίδια Νομική Προσωπικότητα Υπαγωγή στο Ιδιωτικό Δίκαιο – κανόνες Ελεύθερης Οικονομίας

Επιχειρηματική δραστηριότητα Επιχειρηματική δραστηριότητα κατά την οικονομική έννοια του όρου ΑΕΔ: όχι κέρδος, αρκεί η καταστατική επιδίωξη μείωσης του κόστους Κατεξοχήν επιχειρηματική δραστηριότητα – όχι απλή παραγωγική δραστηριότητα με κύριο αντικείμενο ερευνητικό ή επιστημονικό (πχ ΙΓΜΕ) Όταν κατ’ εξαίρεση ασκούν δημόσια εξουσία: διφυή νομικά πρόσωπα / εκδίδουν διοικητικές πράξεις Εμπορική ιδιότητα – κίνδυνος πτώχευσης – βλ. ά. 14Α Ν.3429/2005 (Ν.3710/2008) Παρέμβαση κράτους για ενίσχυση πχ με εγγυήσεις ή άλλα μέτρα στήριξης Όριο πραγματικό Όριο νομικό: 107 ΣΛΕΕ

Εμπορεύσιμα / ιδιωτικά αγαθά Αντιπαραβολή προς την έννοια δημοσίου αγαθού κατά την οικονομική θεωρία Δύο χαρακτηριστικά: Μη ανταγωνιστικά αγαθά (δεν εξαντλούνται) όχι αποκλεισμός (αντίτιμο) Όχι αποκάλυψη προτιμήσεων /τιμών – μη λειτουργία κανόνα προσφοράς /ζήτησης Παρέμβαση κράτους για κοινωνικά επιθυμητή ποσότητα – κάλυψη κόστους από γενική φορολογία Αυξημένος «ηθικός κίνδυνος» («moral hazard» ) Κίνδυνος «ανάστροφης επιλογής» («adverse selection») Αρνητικές εξωτερικές επιδράσεις (εξωτερικότητες) – πρόβλημα “λαθρεπιβάτη” - «free-rider» Ιδιωτικά αγαθά – αυξάνει το κόστος παραγωγής ανά μονάδα / η θέληση για πληρωμή αυξάνει με τη σπανιότητα Όρια δυσδιάκριτα! Άλλες έννοιες: κοινωνικά αγαθά, αγαθά κοινής ωφέλειας, πρωταρχικά αγαθά

Νομική προσωπικότητα Όχι δημόσιες υπηρεσίες κατά την οργανική έννοια Όχι συμβατική δραστηριότητα Κατά κανόνα ΑΕ (Ν.2414/1996), ά. 1 παρ. 1 Ν.3429/2005 Συνέπειες: Υποκείμενο δικαίου Πλήρης διοικητική αυτοτέλεια Περιουσιακή αυτοτέλεια – οικονομική αυτονομία --------------------------------------------------------------------- = Η πιο απομακρυσμένη από το κράτος μορφή οργάνωσης της ΔΔ με ευρεία έννοια

Φορείς θεμελιωδών δικαιωμάτων; Νομολογία ΣτΕ για ΝΠΔΔ Ο νομοθέτης μπορεί να λαμβάνει αποφάσεις για την τύχη της περιουσίας τους και να ανακαθορίσει τους σκοπούς χάριν του δημοσίου συμφέροντος Εξαίρεση: ΝΠΔΔ με λειτουργικό σκοπό εκ του Σ και για τη δράση που εξυπηρετεί το σκοπό αυτό (ΑΕΙ,ΟΤΑ) ΔΕ Νομολογία Γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου : αποδέκτες και όχι υποκείμενα θεμελιωδών δικαιωμάτων με εξαίρεση Πανεπιστήμια, Εκκλησία και Ραδιοτηλεόραση, όπου υπάρχει λειτουργική ανεξαρτησία Ελληνική θεωρία: Υποκείμενα ΘΔ, εφόσον ενεργούν λειτουργικά ανεξάρτητα από την κρατική εξουσία

Φορείς θεμελιωδών δικαιωμάτων – Διακρίσεις Όχι όταν ασκούν δημόσια εξουσία Ναι, έναντι του Κράτους για την εξυπηρέτηση του σκοπού για τον οποίο συστήνονται – όχι αμφισβήτηση του τρόπου οργάνωσης τομέων της οικονομίας Ναι, για εταιρείες μικτής οικονομίας Ναι όταν λειτουργούν υπό συνθήκες ανταγωνισμού

Υπαγωγή στο ΙΔ – κανόνες ιδιωτικής οικονομίας Όχι ΝΠΔΔ (πρβλ. όμως ΣτΕ ΠΕ 33/98 για ΝΠΔΔ ΟΛΠ) Δικαστικός έλεγχος: Πολιτικά Δικαστήρια - Εξαίρεση: Διφυή νομικά πρόσωπα Ευελιξία – βέλτιστη επιδίωξη σκοπών – μη εφαρμογή αυστηρού περιοριστικού νομικού πλαισίου πχ για δημόσιο λογιστικό

ΔΕ ως δημόσια νομικά πρόσωπα Σχέση με το Δημόσιο Αρχή νομιμότητας Εξυπηρέτηση δημοσίου συμφέροντος

Σχέση με το Δημόσιο Όχι απλώς περιουσιακό κριτήριο Κριτήριο λειτουργικό-ουσιαστικό: αποφασιστική επιρροή Δημοσίου Χρηματοδότηση Άμεσος / έμμεσος ορισμός διοίκησης Υπαγωγή σε «εποπτεία» - όχι έκδοση διοικητικών πράξεων αρμοδιότητα παρακολούθησης της δραστηριότητας Αρμοδιότητα κατευθυντήρια Άτυπες παρεμβάσεις / αποτελεσματικότητα – δραστικότητα Ειδική περίπτωση: προσυμβατικός έλεγχος από ΕλΣυν για συμβάσεις με μεγάλο οικονομικό αντικείμενο – ά. 98 παρ. 1 β’ Σ – ευρεία ερμηνεία του «εξομοιώνεται με το Δημόσιο»

Αποδέκτες θεμελιωδών δικαιωμάτων Δυνατότητα ευθείας και αμέσου επίκλησης ΘΔ έναντι ΔΕ από καταναλωτές Δημόσια εξουσία Επιχειρηματική δραστηριότητα: μέσω 25 παρ. 1 γ΄Σ Όμως λόγω οργανικού κριτηρίου – αρμοδιότητα πολιτικών δικαστηρίων Συμβάσεις προσχώρησης Κατ΄εξαίρεση: αρμοδιότητα ελέγχου διοικητικών δικαστηρίων (σύγκριση)

Αρμοδιότητα διοικητικών δικαστηρίων Διφυή νομικά πρόσωπα - Παραδείγματα: ΣτΕ 856/1970 : ΔΕΗ κοινωνική ασφάλιση προσωπικού ΣτΕ (Ολ) 891-895/2008 : ΕΤΑ διαχείριση κοινοχρήστων – διαγωνισμός για παραχώρηση δικαιωμάτων - προσβολή από τρίτους ΣτΕ 1345/2012: ΟΛΠ – αρμοδιότητα επιβολής δικαιωμάτων χρήσης χώρων του λιμένα Πειραιώς ΑΠ 130/2015: ΤτΕ – διαχείριση εξωτερικού συναλλάγματος Δημόσιες συμβάσεις 93 παρ. 4 Σ Ν.3886/2010

Αρχή νομιμότητας Έννοια Επιμέρους εκφάνσεις για τις ΔΕ: Σύσταση: αρκεί να προβλέπεται σε κανόνα δικαίου η δυνατότητα σύστασης ΔΕ Παρεμβάσεις στη δραστηριότητα Δράση ΔΕ αρχή ειδικότητας άσκηση δημόσιας εξουσίας

Δημόσιο συμφέρον Διάκριση ιδιωτικού και δημοσίου συμφέροντος Πρβλ. «Κοινωνική οικονομία» Ν.4019/2011 – Κοινωνική συνεταιριστική επιχείρηση – νέα εταιρική μορφή ΔΕ: δημόσιο συμφέρον Πρωταρχικός σκοπός – ιεράρχηση επιλογών Γενικό και ειδικό δημόσιο συμφέρον 2 λειτουργίες : Περιορισμός ΘΔ Σκοπός δράσης ΔΔ Προσδιορίζεται από τον νομοθέτη – ευρύτατη έννοια: όριο Σ, Δίκαιο ΕΕ – καθορίζει τι είναι δημόσια υπηρεσία με λειτουργική έννοια

Γιατί καλύτερη εξυπηρέτηση δημοσίου συμφέροντος; Οικονομικοί λόγοι: δυνατότητα ανάληψης μεγαλύτερου επιχειρηματικού ρίσκου Άλλος χρονικός ορίζοντας, άλλο μέγεθος πόρων Επηρεάζονται οι αποφάσεις για επενδύσεις και για τιμολόγηση Όμως : πρόβλημα αναποτελεσματικότητας Εγγενές χαρακτηριστικό Προβλήματα μονοπωλίου – αναποτελεσματικότητα λόγω κανονιστικού πλαισίου Πρόβλημα εντολέα – εντολοδόχου (principal-agent problem ή agency dilemma ή theory of agency) Θεωρία των οργανισμών Ίδιο εταιρικό συμφέρον;

Ειδικές διαστάσεις δημοσίων επιχειρήσεων Επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας Δημόσια υπηρεσία με λειτουργική έννοια Δημόσιο μονοπώλιο

Επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας και ΔΕ Σύνδεση των δύο όρων από το νομοθέτη – ενδεχομένως και εναλλακτική χρήση Πχ ά. 2 παρ. 3 2414/1996: τυπική ιδιωτικοποίηση «χωρίς να μεταβάλλεται ο χαρακτήρας τους ως εταιρειών που ασκούν δραστηριότητα κοινής ωφέλειας» Διάκριση: πχ γραμματική διατύπωση Σ : βλ. ά. 23 παρ. 2 γ’ Σ Διάκριση: ΔΕ: Μορφή οργάνωσης επιχειρηματικής δραστηριότητας Δημοσίου Επιχ ΚΩ: τομέας δραστηριότητας / λειτουργικό κριτήριο – Είναι η ειδική φύση συγκεκριμένων υπηρεσιών που οδηγεί σε υπαγωγή!

Επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας 23 παρ. 2 γ’ Σ σε συνδυασμό με τις διατάξεις των άρθρων 19 παρ. 2, 20 και 21 Ν.1264/1982 – αυξημένοι περιορισμοί ως προς δικαίωμα απεργίας Απαρίθμηση: (α) Παροχής υγειονομικών υπηρεσιών από νοσηλευτικά εν γένει ιδρύματα. β) Διύλισης και διανομής ύδατος. γ) Παραγωγής και διανομής ηλεκτρικού ρεύματος ή καυσίμου αερίου. δ) Παραγωγής ή διύλισης ακάθαρτου πετρελαίου. ε) Μεταφοράς προσώπων και αγαθών από την ξηρά, τη θάλασσα και τον αέρα. στ) Τηλεπικοινωνιών και ταχυδρομείων, Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης. ζ) Αποχέτευσης και απαγωγής ακάθαρτων υδάτων και λυμάτων. η) Φορτοεκφόρτωσης και αποθήκευσης εμπορευμάτων στα λιμάνια. θ) Τραπέζης της Ελλάδος, Πολιτικής Αεροπορίας και κάθε είδους υπηρεσίες ή τμήματα υπηρεσιών που απασχολούνται με την εκκαθάριση και πληρωμή των μισθών του προσωπικού του δημόσιου τομέα

Σημασία κοινής ωφέλειας Άρα: Μεγάλες βιομηχανίες δικτύου –ουσιώδεις υποδομές ζωτικής /ιδιαίτερης σημασίας αγαθά για τον άνθρωπο Μη στατική έννοια – διαφοροποίηση ανάλογα με τεχνικο-οικονομική εξέλιξη (πχ. σταθερή τηλεφωνία) Κοινή ωφέλεια: αδιάφορος ο δημόσιος – ιδιωτικός χαρακτήρας Άρα: και ιδιωτικές επιχειρήσεις, εφόσον κοινή ωφέλεια, περιορισμοί που ισχύουν και για ΔΕ ΚΩ

ΔΕ ως Επιχ ΚΩ Είναι όλες οι ΔΕ και κοινής ωφέλειας; Δημόσιο συμφέρον και κοινή ωφέλεια διακριτές έννοιες Άρα: πρέπει να εξετάζεται ο σκοπός και το πεδίο δραστηριότητας ειδικά κάθε ΔΕ Ως προς όλες τις δραστηριότητές τους; Διεύρυνση σκοπών ΔΕ / αρχή της ειδικότητας Παράδειγμα ΕΒΑΥ/ΕΑΒ Πως αντιμετωπίζεται από την (εθνική) έννομη τάξη;

Συναφείς έννοιες Δίκαιο ΕΕ ΥΓΟΣ (106 παρ. 2 ΣΛΕΕ) Οικονομικές δραστηριότητες που διεξάγονται χάριν του γενικού συμφέροντος (όχι ιδιωτικό/ειδικό) – προσδιορίζονται λόγω της φύσεώς τους (ύπαρξη αγοράς, υποχρεώσεων αλληλεγγύης κλπ) Ένας φορέας μπορεί να ασκεί δραστηριότητες τόσο οικονομικού όσο και μη οικονομικού χαρακτήρα – πχ ΔΕΕ Cassa di Risparmio di Firenze (C-222/04) Ειδικές δεσμεύσεις κοινής ωφέλειας Τόσο από δημόσιες όσο και από ιδιωτικές επιχειρήσεις Σχετική και η έννοια ΥΚΩ – δίκαιο απελευθέρωσης αγορών – τυποποίηση Για το σύνολο της δραστηριότητας «Επιχ ΚΩ»;

Πρακτική σημασία ΥΓΟΣ Αντιστάθμισμα: ΔΕΕ C-280/00 Altmark (2003) Κριτήρια, ώστε να μην υπάρχει απαγορευμένη κρατική ενίσχυση (ά. 107 ΣΛΕΕ) Σαφώς καθορισμένη υποχρέωση συγκεκριμένης επιχείρησης Η επιχείρηση να επιφορτίζεται πράγματι Μεθοδολογία για υπολογισμό αντισταθμίσματος προκαθορισμένη (παράμετροι υπολογισμού) – αντικειμενικά και με διαφάνεια Σύνολο ή μέρος των δαπανών για την παροχή, αφαίρεση εσόδου και εύλογο κέρδος Διαγωνισμός , άλλως μέση επιχείρηση με χρηστή διαχείριση και κατάλληλα εξοπλισμένη Λογιστικός διαχωρισμός

Δημόσια υπηρεσία με λειτουργική έννοια ΔΥ με οργανική έννοια: οργανωτικοί σχηματισμοί/ σκοποί με δημόσια εξουσία / υπαγωγή στο ΔιοικΔικ – άρα όχι ΔΕ ΔΥ με λειτουργική έννοια: δραστηριότητα φορέων του Δημοσίου, με αντικείμενο την παροχή αγαθών ή υπηρεσιών προς τους διοικούμενους για την ικανοποίηση βασικών αναγκών τους / αδιάφορο το εφαρμοζόμενο νομικό πλαίσιο Πρβλ. έννοια «παροχική διοίκηση» leistende Verwaltung: δραστηριότητα της ΔΔ να φροντίζει για τη διασφάλιση και βελτίωση της διαβίωσης των πολιτών μέσω άμεσων παροχών

ΔΕ ως ΔΥ με λειτουργική έννοια Όλες οι ΔΕ ; Όχι! Ανάλογα με αντικείμενο δραστηριότητας και σκοπό Για όλες τις δραστηριότητές τους; Όχι - Παράδειγμα: ΣτΕ ΕΑ 236/2013 – ΕΡΤ / αρχή της συνέχειας Πρόβλημα σταυροειδών επιδοτήσεων εάν θεωρήσουμε ότι το σύνολο της δραστηριότητας

Συνέπειες υπαγωγής στη ΔΥ με λειτουργική έννοια Γενικές αρχές της συνέχειας, της ουδετερότητας, της ίσης πρόσβασης, της καθολικότητας, της προσαρμοστικότητας και της οικονομικότητας Ότι καθορίζεται από το νομοθέτη ως Δημόσια υπηρεσία με λειτουργική έννοια δεν εμπίπτει στην οικονομική ελευθερία μπορεί πχ παραχώρηση σε ιδιώτη, αλλά δεν προστατεύεται κατ’ ά. 5 παρ. 1 και 3 και 106 παρ. 2 Σ – άρα ο Νομοθέτης μπορεί να αποφασίσει άλλως για τον τρόπο οργάνωσης της ΔΥ! δικαστικώς ανέλεγκτη κρίση (ΣτΕ Ολ 3818/1997)

Νομικό (θεσμικό) μονοπώλιο Δημόσιο μονοπώλιο «φυσικό μονοπώλιο»  Νομικό (θεσμικό) μονοπώλιο Διάκριση εννοιών Καθετοποιημένη επιχείρηση Μονοπωλιακά προνόμια – πλήρης απαγόρευση της άσκησης δραστηριότητας από τρίτους Δημόσια ιδιοκτησία: Πρόληψη καταχρηστικής συμπεριφοράς Βιομηχανίες δικτύου Απελευθέρωση αγορών