Συμβατική δράση της Δημόσιας Διοίκησης Αικατερίνη Ηλιάδου Μάθημα 6 28.04.2015

Τι είναι η σύμβαση; Νομική πράξη Μεταξύ 2 ή περισσότερων προσώπων (συμβαλλόμενα μέρη ή συμβαλλόμενοι) Σύμπτωση δήλωσης βουλήσεως (συμφωνία) Σκοπός: η δημιουργία και ρύθμιση μίας νέας νομικής κατάστασης (δικαιώματα και υποχρεώσεις των μερών) Χάριν της εξυπηρέτησης των συμφερόντων των μερών Αρχή της ελευθερίας των συμβάσεων – ΑΚ 361 Γενική προσωπική ελευθερία + αξία του ανθρώπου

Μπορεί η Διοίκηση να συνάπτει συμβάσεις; Ναι, για την εξυπηρέτηση (άμεση ή έμμεση) συγκεκριμένων σκοπών δημοσίου συμφέροντος Αντισυμβαλλόμενος: άλλα ΔΝΠ (ομοιογενείς) ή και ιδιώτες (φυσικά και νομικά πρόσωπα - ετερογενείς) Εφόσον προβλέπεται από ειδικές ή γενικές διατάξεις – αρχή νομιμότητας Όχι για κάτι που απαγορεύεται από το Σ Όχι για κάτι που εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα ΝΘ Όχι για την οργάνωση δημοσίων υπηρεσιών – πυρήνας άσκησης δημόσιας εξουσίας Κανονιστικό πλαίσιο (γενικό ή ειδικό): Διαδικασία σύναψης σύμβασης Τύπος σύμβασης Όροι σύμβασης (περιεχόμενο), ερμηνεία και εφαρμογή Δημόσιο δίκαιο ή ιδιωτικό δίκαιο

Γιατί η Διοίκηση συνάπτει συμβάσεις; Ιδιαίτερη πρακτική σημασία στο πλαίσιο δράσης του παρεμβατικού κράτους – επέκταση της δραστηριότητας του κράτους σε όλους τους τομείς οικονομίας / κοινωνίας – παροχές / παράλληλα με εξέλιξη: κατοχύρωση κοινωνικών δικαιωμάτων, εξέλιξη της κατανόησης των ατομικών δικαιωμάτων (αντικειμενικοί κανόνες/ υποχρεώσεις προστασίας) / αναδιανεμητικός ρόλος (αντιπαραβολή προς περιοριστική διοίκηση) Επίτευξη αποτελεσμάτων με οικονομικότερο τρόπο – βέλτιστη εξυπηρέτηση δημοσίου συμφέροντος Βοηθά στην αποδοχή της δράσης της Δημόσιας Διοίκησης

Διοικητική σύμβαση; Ά. 22 ΚΔΔ και ά. 6 παρ. 2 ΚΔΔικον Ιδιαίτερο είδος συμβάσεων, σε σχέση με τις οποίες εφαρμόζεται ειδικό νομικό πλαίσιο: δημόσιο δίκαιο Διαφορετική έννοια από τη Δημόσια Σύμβαση – όρος δικαίου ΕΕ – ανεξάρτητα από το εάν οι συμβάσεις διέπονται από ιδιωτικό ή δημόσιο δίκαιο / εσωτερική αγορά / Κρίσιμη έννοια: οργανισμός δημοσίου δικαίου

Τι είναι η Διοικητική Σύμβαση; Μορφή δράσης της Δημόσιας Διοίκησης, όπου υπάρχουν τουλάχιστον 2 μέρη (συμβαλλόμενα μέρη): -Το ένα είναι το Κράτος ή δημόσιο νομικό πρόσωπο -Αντισυμβαλλόμενος είναι δνπ ή ιδιώτης (φπ ή νπιδ) Προϋποθέτει σύμπτωση βουλήσεων των μερών χάριν της επιδίωξης των συμφερόντων και σκοπών τους Προβλέπεται από γενικές ή ειδικές διατάξεις Δημιουργεί μία νέα νομική κατάσταση Αντιδιαστέλλεται προς την μονομερή δράση της Διοίκησης, η οποία εκδηλώνεται με ατομικές / κανονιστικές διοικητικές πράξεις Βασίζεται στη συνεργασία μεταξύ των μερών

Κριτήρια χαρακτηρισμού Σωρευτικά απαιτείται κατά τη νομολογία (βλ. ΑΕΔ 10/1987 – επίλυση αποφατικής σύγκρουσης καθηκόντων): Οργανικό κριτήριο: Το ένα τουλάχιστον από τα συμβαλλόμενα μέρη να είναι ΔΝΠ, ήτοι το Δημόσιο ή νπδδ ή ΟΤΑ ή ιδιώτης κατ’ εντολή και για λογαριασμό τους (νπ διφυούς χαρακτήρα εφόσον λειτουργεί με δημόσια εξουσία;) - δεν αρκεί να εφαρμόζουν δημοσίου δικαίου κανόνες ή να ενεργούν για λογαριασμό του Δημοσίου / κατ’ επίκληση διατάξεων Σ για καθορισμό δικαιοδοσίας δικαστηρίων Λειτουργικό κριτήριο: 2 διαστάσεις Να επιδιώκεται δημόσιος σκοπός – άσκηση δημόσιας υπηρεσίας ή εξυπηρέτηση δημοσίου συμφέροντος σε άμεση σχέση προς το αντικείμενο της σύμβασης (όχι ιδιωτικο-οικονομικός σκοπός)* Εφαρμογή δημοσίου δικαίου και πρόβλεψη όρων που εξασφαλίζουν για το Δημόσιο υπερέχουσα θέση έναντι του συμβαλλομένου (μονομερής επέμβαση στο συμβατικό δεσμό) – προκύπτει από το νομικό πλαίσιο ή όρους της σύμβασης *Βλ. πάντως ΣτΕ Ολομ. 891-895/2008: παραχώρηση σε ιδιώτες ιδιαίτερων δικαιωμάτων επί κοινόχρηστων πραγμάτων (αιγιαλός – παραλία) = ενάσκηση δημόσιας εξουσίας αποβλέπουσα σε δημόσιο σκοπό / οργανικό κριτήριο;

Παραδείγματα διοικητικών συμβάσεων Συμβάσεις που συνάπτονται σύμφωνα με τη νομοθεσία περί δημοσίων έργων και προμηθειών Συμβάσεις εκμίσθωσης ακινήτων από ΕΟΤ για εγκατάσταση κάμπινγκ Σύμβαση μίσθωσης ακινήτου για εγκατάσταση υπηρεσιών Δημοσίου (χρηματικές κυρώσεις/ έκπτωση) (Αναπτυξιακές συμβάσεις) Δεν είναι διοικητικές οι συμβάσεις διαχείρισης της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, οι συμβάσεις εργασίας ιδιωτικού δικαίου με το Δημόσιο, οι συμβάσεις εντολής με το Δημόσιο κ.ά. –ισότιμη βούληση κράτους / ιδιώτη / όχι εφαρμογή διοικητικού δικαίου / αρμοδιότητα πολιτικών δικαστηρίων

Γιατί χρειάζεται ο προσδιορισμός «διοικητική»; Υπάρχουν και ιδιωτικές συμβάσεις οι οποίες συνάπτονται με το Κράτος όπου: τα συμβαλλόμενα μέρη βρίσκονται στο ίδιο επίπεδο Διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του κράτους Ο προσδιορισμός «διοικητική» έχει σημασία: Δικονομική: Για τον καθορισμό της δικαιοδοσίας των δικαστηρίων προσοχή ειδικά για τις διατάξεις του Ν.3886/2010 (άρθρο 94 παρ 3 Σ) Ουσιαστική: Για τον καθορισμό του δικαίου που οφείλουν να εφαρμόζουν τα Δικαστήρια

Πώς οργανώνεται ο δικαστικός έλεγχος; Αποσπαστές διοικητικές πράξεις : όσες προετοιμάζουν τη σύναψη της σύμβασης έως την τελική πράξη του διαγωνισμού (κατακύρωση) – έλεγχος ακυρωτικός Προσοχή: για όρους της σύμβασης με κανονιστικό χαρακτήρα – πράξεις που εκδίδονται κατ’ εφαρμογή τους = αποσπαστές Ανάκληση κατακυρωτικής μετά τη σύναψη σύμβασης= αποσπαστή εφόσον δεν γίνεται κατ’ εφαρμογή όρου της σύμβασης Για όρους της σύμβασης που είναι κατ’ ουσίαν μονομερείς πράξεις της Διοίκησης (πχ άδεια λειτουργίας βιομηχανίας) Πράξεις μετά τη σύναψη της σύμβασης σε σχέση με αντισυμβαλλόμενο που αφορούν το κύρος, την ερμηνεία ή την εκτέλεση σύμβασης : διοικητικές διαφορές ουσίας τακτικά διοικητικά δικαστήρια (ΔΕφ) Αντισυμβατική συμπεριφορά ιδιώτη: αξίωση αποζημίωσης στα πολιτικά δικαστήρια; ΣτΕ 2087/2005 Τακτικά διοικητικά δικαστήρια – ενιαίο της κρίσης / ο νθ ρύθμισε το συνήθως συμβαίνον (ΑΠ 1327/2007)

Ουσιαστικό δίκαιο Προστασία ανταγωνισμού και θεμελιώδη δικαιώματα ΕΕ Ειδικό νομικό πλαίσιο που προβλέπεται σχετικά Αναλογική εφαρμογή ΑΚ Γενικές αρχές διοικητικού δικαίου (ίση μεταχείριση – απαγόρευση διακρίσεων, τυπικότητα, διαφάνεια και δημοσιότητα, αντικειμενικότητα – αμεροληψία, αιτιολογία αποφάσεων, ασφάλεια δικαίου, αναλογικότητα)

Τι αντικείμενο έχουν οι διοικητικές συμβάσεις; Διάκριση σε τρεις κατηγορίες: Κατασκευή υποδομών (έργα) Προμήθεια αγαθών Παροχή υπηρεσιών Χρειάζεται η διάκριση γιατί διαφοροποιείται το νομικό πλαίσιο! (διαδικασία κατάρτισης, τύπος, ερμηνεία και εκτέλεση, λύση) Μικτές συμβάσεις: κρίσιμο το κύριο αντικείμενο της σύμβασης Συμβάσεις παραχώρησης

Διαδικασίες σύναψης διοικητικών συμβάσεων (εθνικό δίκαιο) Εθνικό δίκαιο: άρθρα 129 επ. Ν.4270/2014 (δημόσιο λογιστικό) Αρχή της νομιμότητας ά. 129: γενικές/ειδικές διατάξεις + εκπλήρωση σκοπών Δημοσίου (σωρρευτικά) Διαδικασία: ά. 132 - Διαγωνισμός κατά κανόνα, με στόχο την αναζήτηση του καταλληλότερου ανάδοχου Τακτικός (ανοικτός ή κλειστός) διαγωνισμός για δαπάνη πάνω από 60.000 Ευρώ Πρόχειρος διαγωνισμός ή συνοπτική διαδικασία για δαπάνη από 20.000-60.000 Ευρώ Απευθείας ανάθεση κατ’ εξαίρεση για δαπάνες μέχρι 20.000 Ευρώ Ειδικές διατάξεις για διαπραγμάτευση με ή χωρίς προκήρυξη Μειοδοτικός – πλειοδοτικός – και ουσιαστική αξιολόγηση (βαθμολογία)

Σύνθετη διοικητική ενέργεια Αλληλουχία 2 ή περισσότερων πράξεων για την επίτευξη του τελικού έννομου αποτελέσματος Διαδοχική έκδοση 2 τουλάχιστον εκτελεστών δπ στο πλαίσιο της ίδιας νομοθεσίας, που απαιτούνται εκ του νόμου για την επέλευση του αποτελέσματος – κάθε προηγούμενη πράξη είναι προϋπόθεση για την έκδοση της επόμενης και όλες ενσωματώνονται στην τελική δπ Κάθε μία προσβάλλεται αυτοτελώς μέχρι να ενσωματωθεί στην επόμενη – στην τελική ενσωματώνονται όλες και προσβάλλεται πλέον αυτή με ένδικο βοήθημα / κατά τον έλεγχό της ελέγχονται πλημμέλειες σε σχέση με τις προηγούμενες, και μπορεί να γίνει ακύρωση της τελικής / έννομο συμφέρον και προθεσμία Ιδιαιτερότητα διαγωνισμών (αρχή επίκαιρου) Κρίνεται με βάση το νομικό καθεστώς της τελικής δπ Διάκριση από συναφείς

Εθνικό κανονιστικό πλαίσιο ΠΔ 60 και 59/2007 ΠΔ 118/2007, Ν.3310/2005, Ν.3669/2008, Ν.3316/2005 Ν.4281/2014 - Μέρος Β’ (άρθρα 14 επ.) – ενιαίο κανονιστικό πλαίσιο για δημόσιες συμβάσεις Έναρξη ισχύος 31.12.2015

Διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων (δίκαιο ΕΕ) Ευρωπαϊκό δίκαιο – Οδηγίες 2004/17/ΕΚ και 2004/18/ΕΚ Είδη διαδικασίας ανοιχτή /κλειστή (με προεπιλογή) /διαπραγματεύσεις Ηλεκτρονικοί πλειστηριασμοί, δυναμικά συστήματα αγορών, ανταγωνιστικός διάλογος, συμφωνίες πλαίσιο Το πεδίο εφαρμογής προσδιορίζεται ratione personne & ratione materiae Κατώφλια εφαρμογής: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/rules/current/index_en.htm Για όσες συμβάσεις δεν διέπονται ευθέως από δίκαιο ΕΕ: γενικές αρχές ευρωπαϊκού δικαίου σύμφωνα με τη νομολογία ΔΕΕ Βλ.: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:179:0002:0007:EL:PDF Νέο κανονιστικό πλαίσιο: Οδηγ. 2014/23, 24 και 25/ΕΚ (18.04.2016)

Προσυμβατικό στάδιο: Διακήρυξη διαγωνισμού Κανονιστική φύση, εφόσον εφαρμόζεται διοικητικό δίκαιο : δεσμεύει τόσο την αναθέτουσα αρχή όσο και τους συμμετέχοντες Καθορίζει το Α της σύμβασης, τους όρους συμμετοχής στον διαγωνισμό και τα κριτήρια επιλογής αναδόχου και ανάθεσης της σύμβασης Παράβαση όρου διακήρυξης: απαράδεκτη προσφορά ακυρότητα πράξης της αρχής Συμμετοχή: αποδοχή όρων διακήρυξης, απώλεια έννομου συμφέροντος για αμφισβήτηση

Αρχή της τυπικότητας Γιατί: διαφάνεια, αποφυγή αλλοιώσεων, ανταγωνισμός , ισότητα Όχι μόνον ότι προβάλλεται με ενστάσεις / προσφυγές Όχι δυνατότητα διόρθωσης με αιτιολογία περί «μικρής απόκλισης» κ.λπ. Ό,τι ελλείπει δεν συμπληρώνεται εκ των υστέρων Μπορεί να γίνει συμπλήρωση ή διευκρίνιση μόνο σε σχέση με νομίμως υποβληθέντα έγγραφα Όχι παλινδρομήσεις

Ολοκλήρωση διαγωνισμού Έκδοση κατακυρωτικής απόφασης – ατομική διοικητική πράξη Κατακύρωση σε διαγωνισμό Ανάθεση (απ’ ευθείας) Βάση των κριτηρίων ανάδειξης αναδόχου – όπως προσδιορίζονται στη διακήρυξη κατά διακριτική ευχέρεια / δέσμια αρμοδιότητα όταν μειοδοτικός ή πλειοδοτικός διαγωνισμός Η σύμβαση καταρτίζεται με επίδοση κατακύρωσης / έγγραφο: αποδεικτικός χαρακτήρας

Έλεγχος κατακυρωτικής αίτηση ακύρωσης ΣτΕ (αποσπαστή διοικητική πράξη) Η ακυρωτική απόφαση ενεργεί ex tunc & erga omnes Υποχρέωση συμμόρφωσης: όχι μόνον ανύπαρκτη η ακυρωθείσα αλλά και υποχρέωση με θετικές ενέργειες να αναμορφωθεί η κατάσταση που δημιουργήθηκε Εάν ακυρωθεί η κατακυρωτική θεωρείται ότι δεν έγινε ποτέ Εάν έχει γίνει επίδοση της κατακυρωτικής που ακυρώθηκε, δεν δεσμεύεται το Δημόσιο Εάν απαιτείται έγγραφο ως συστατικός τύπος και προηγηθεί ακύρωση, δεν μπορεί να υπογραφεί Εάν έχει καταρτισθεί σύμβαση: αναγνωριστική δικαστική απόφαση περί ακυρότητας Ευθύνη Δημοσίου: αδικαιολόγητος πλουτισμός και διαπραγματεύσεις Κύρωση με νόμο

Τύπος Διοικητικής Σύμβασης Γενική διάταξη: Άρθρο 22 ΚΔΔ : έγγραφος τύπος, εκτός εάν προβλέπεται κάτι άλλο Πρόταση και αποδοχή σε διαφορετικό έγγραφο Σύμβαση προφορική δεν είναι διοικητική σύμβαση Έγγραφο – άρθρο 130 Ν.4270/2014 για συμβάσεις με αντικείμενο μεγαλύτερο των 2.500 Ευρώ ή διαρκή υποχρέωση Αποδεικτικός τύπος και όχι συστατικός κατά κανόνα: άρα η σύμβαση καταρτίζεται με την επίδοση της απόφασης κατακύρωσης ή ανάθεσης